清政府的西藏政策在外交上是坚持对西藏的主权，维护在西藏事务上的行政管辖权。在内政上，实行改革，推行新政，加强对西藏的控制。

西藏是我国神圣领土，是我国不可分割的一部分。我国在西藏享有完全主权，而不是所谓“宗主权”。在中外交涉和签订各项条约中，从来没有涉及到这个问题，因为它是不存在的问题。1906年中英签订《续订藏印条约》中，关于这一点，英方也不再提起。至于藏方可以单独和英国交涉一举，正如负责谈判的张荫棠所指出：“若一经承认直接交涉，西藏即成为独立国性质，所有从前代偿赔款，改订藏约，均成画饼。”[36]但是，在1907、年《修订藏印通商章程》中，英国还是取得了舆西藏地方直接进行交涉的权利。

在西藏上层僧俗集团统治下，广大农奴处于水深火热之中，危机严重。清政府为巩固西南边疆，避免帝国四面崩溃，不得不设法对西藏进行改革。依据赵尔丰的建议：“去其苛政，苏其民困，兴学以破其愚，垦田以养其生，通商以裕其利，兴工以富其业，而后建筑铁路，以通内地，百废俱举……。”[37]在实行这项根本改革计划之前，首先是在川边进行改土归流，西康建省。代理川滇边务大臣傅嵩林说，“边地界川藏之间，乃川省前行，为西藏后劲，南接云南，北连青海，地处高原，对于四方皆有建瓴之势，非特与川滇辅车相依而已。”[38]赵尔丰奏请清廷施行“平康三策：“第一是将三边、越嵩、宁远次第改治；第二是“改康地为行省，改土归流，设置群县”；第三是“改造康地，广兴教化，开发实业”，“然后移川督于巴塘，而于四川、拉萨各设巡抚，仿东三省之例，设置西三省总督”。施行这项计划的总目标是“杜英人之觊觎兼制达赖之外附。”[39]

这个改革西藏的计划得到清廷的认可，任命赵尔丰为驻藏大臣、兼边务大臣，并拨发开边经费一百万两

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