前面说过，清初赋役制度整顿的重点，是确定征赋基准，按照明代万历年间则例征收赋税钱粮。要做到这一点，就必须清楚当时的实有人丁数额以及熟地与荒地数额，但事实上，当时人丁数额与田亩数额都难以清查，所谓的按照万历则例按亩征税、按丁派役依然模糊不清，必然导致荒熟不分、硬性派征，加重赋役的不均。对此，时人曾反复条陈，顺治元年（1644年），真定巡按卫周胤称：“地亩荒芜，百姓流亡，十居六七，若照额则征，是令见在之丁，代逃亡者重出，垦熟之田，为荒芜者包赔也。臣以为，欲清荒田，法在丈量，欲清亡丁，法在编审。果能彻底清楚，则钱粮自有实数，官吏无巧朦之弊，百姓免代赔之累矣。”（25）顺治二年（1645年），河道总督杨方兴称：“山东地土荒芜，有一户之中止存一二人，十亩之田止种一二亩者，倘不计口核实，一概征税，名为免三分之一，实以一二亩之地而纳五六亩之粮。荒多丁少，以荒地累熟地，逃丁累见丁。”（26）上谕也曾多次指出：“丁银虽有定额，但生齿凋耗之后，年老残疾尽苦追征，甚至包纳逃亡，贻累户族，殊甚悯测。”“赋役原有定额，自流贼煽乱之后，人丁逃散，地亩荒芜，奸民乘机透露，良善株累包赔。或有田而无粮，或有粮而无地；或有丁而无差，或有差而无丁。甘苦不均，病民殊甚。”（27）这也就是当时普遍存在的“包纳逃亡”、“熟地包荒”问题。

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