规制，尽量与乡村的自然区划和行政分区靠近，即“编牌以十家为常，或多少参差，附近合编，亦不拘一”（注：《论保甲事例书》，《皇朝经世文编》，第2650页。）；或将保甲与乡土组织融通，使之不相抵牾，即“编保之事，俱保长专任，而城厢约地及镇集村庄头各为兼理焉。保正为保甲分任，而镇村诸长亦与保正之责相表理，俾之协举共事，彼自不肯容匪劣而自贻误也”（注：黄六鸿：《保甲三论》，《皇朝经世文统编》，第1651页。）。但乡土组织的坚挺终归使清王朝难以借助保甲制实现完全控制乡村社会的目标。以地方绅士为控制主体的团练，同样也是清王朝将权力伸展到乡村社会的巨大的组织障碍。到19世纪末20世纪初，保甲要么形同虚设，要么被乡土组织所吞噬。许多地方乡已经成为保甲之上的组织，或者是以乡而代保（注：见萧公权：前引书，第30页。）。
保甲不仅不能绕过乡土社会权力，反而成为事实的乡土社会权力的附属。遇有人户移迁，即“……房主须先知会甲长，甲长知会乡长，乡长即便登记改正”（注：李士祯：《申饬保甲弭盗》，《抚粤政略》，第115页。），“则乡镇集村长之权，实远超于保甲也。保甲所以防盗，而巡更仍赖村长”（注：见萧公权：前引书，第639页。）。代表国家权力对乡村社会实行控制的保甲制，与乡村社会自然生成的“乡治”力量的进退予取，构成乡村社会权力结构重组的主要内容。这种传统意义上的国家与社会的较量，在晚清时代却形成王朝权力在乡村控制的相对“萎缩”。也正因为如此，这一结果恰恰又成为清王朝利用“*近代化进
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