从光绪二十七年(1901)三月设置督办政务处的上谕看，此机构的职责是“体察时势，抉择精当，分别可行不可行，并考察其行之力不力”，似是新政的领导机构；但在设置上，“以军机大臣领督办事”，对新政诸项措施详议后又须“次第奏闻”[1](p4655)，所以又只能是参议和督察新政实施的机构；从组成看，由于自洋务运动以来，新政的实施都在各省，所以上谕令刘坤一、张之洞遥为参预，使督办政务处又成为中央和地方实力派的结合。其中地方实力派起了关键性作用。光绪二十七年(1901)五、六月间，刘坤一、张之洞提出了著名的“江楚会奏三折”，包括整顿中法以行西法诸条，其中有部分内容涉及到变更旧有体制的问题。如提到学习外国，于都城设专管筹划兵事之大臣，使“全国之军，归一衙门综理，则饷械操法，事事划一”；设参谋馆，研究各国兵法；制定矿律路律商律交涉刑律，设置矿路商务大臣[1](p4757、4764)。当时慈禧懿旨只是笼统地说：“著按照所陈，随时设法，择要举办，各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”[1](p4771)这样，在新政初期，中央并没有能够拿出“变通*”的整体方案，没有建立有力的新政领导机构，所以各项改革仍是延续甲午新政以来的做法首先在地方推进，但明显加大了力度。其中较甲午时期更为有效的是地方实业的发展。而发展最快的则是省铁路公司和矿业公司。 

早在甲午战后，清廷就鼓励兴办铁路。但事实上，当时主要铁路干线的修筑权纷纷落入外人之手。1896年，清政府任命盛宣怀督办铁路总公司。光绪二十八年(1902)十一月的上谕提出：“各处开办铁路，关系重大，盛宣怀如与他国公司议立各项合同条款，著先由各督抚核定，始可签押，以期周密。”第二年正月，巡抚赵尔巽在奏报中援引此例，以“铁路条款，其得失之所判，利害之相关，非各该省之督抚不能明晰”，“矿务之关系，较铁路为尤巨”为由，请设山西矿务公司[1](p4995)。同年闰五月，四川总督锡良奏请设立川汉铁路公司，“官设公司，招集华股，自保利权”[20](p1058)。之后，各省铁路、矿务公司纷纷成立。据统计，这一时期各省的铁路公司16家，其中商办公司11家，官督商办2家，官商合办2家，官办1家。值得注意的是，当时各省设立的商办公司，无不得到地方督抚的支持和保护，保护之法就是由绅筹拟集股办法，“藉官力以行之”[20](p1039)。所以各个铁

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