从中央集权的角度看，由于清政府没有适时地调整中央体制，没有建立起有力的新政领导机关，只是一味通过下放事权来推行新政，从而又一次失去了重整中央权威的机会，促使地方利益坐大。“百日维新”中，康有为提出设立制度局以为新政的总领导机关，后虽没有成立，但在他的推动下，光绪下令在京师成立矿务铁路总局和农工商总局作为新政的执行和管理机构。这些措施触及到了中央体制的改革问题，但戊戌政变后慈禧以“总局设在京城，文牍往还，事多隔膜，一切未能灵便”[1](p4220)为由裁撤了农工商总局。路矿总局虽然保留下来并制定了《矿务铁路公共章程》，但既缺乏权威，又没有明确确定与各路督办大臣的关系，因而难以担负起统一管理之责[19](p144)。
三、1901-1905年新政时各省独立地位的初步形成及与中央的矛盾
世纪之交，清政府又一次面临统治危机。这次危机，一方面来自八国联军侵华战争，另一方面也来自地方势力的挑战。1900年，在清政府对八国联军宣战之机，东南地方督抚刘坤一、张之洞等竟与英国订立《东南互保章程》，后来加入者又有两广总督李鸿章、山东巡抚袁世凯、闽浙总督许应骙。东南互保表面上是为防止义和团向南发展，实际上则是借西方势力以保护各自的地方利益。
光绪二十六年(1900)十二月，慈禧在西安以光绪名义发布谕旨，指斥各省“平时无不以自强为辞，究之临时张皇，一无可恃，又不悉朝廷事务万难，但执一偏之词，责难君父……近二十年来，每有一次衅端，必申一番诰诫，卧薪尝胆，徒托空言，理财自强，几成习套。事过之后，循情面如故，用私人如故，敷衍公事如故，欺饰朝廷如故……”[1](p4615)这表明朝廷多少感受到了来自地方的两种危险：一是来自走在新政前列并初步形成地方利益的督抚的挑战，二是来自相当部分囿于积习对新政拖延塞责的地方督抚的阻力。这一切都昭示着中央集权权威的下降，昭示着中央集权权力的失灵。这促使慈禧多少认识到“法弊则
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