一方面，是社会出现了变革需求，出现了体制危机，另一方面，是中央体制没有适时作出合理的调整，在这种局面下，体制危机必须寻找新的突破口，地方督抚填补了这一空缺。 

地方督抚在镇压太平天国的过程中扩大了财权、军事权，实力增强，因而获得了影响中央决策的条件。 

地方督抚既是中央的派出代表，又是地方行政的最高领导，皇帝通过奏折制度直接控制督抚，而督抚则通过请旨取得处理地方事务的“事权”。所以，当社会变化需要原有体制变通而中央体制不愿变通之际，督抚就很自然地成为中央的主要依靠对象。 

同治三年(1864)九月，江苏巡抚李鸿章致函总理衙门，提出“诚宜讲制造之方”，“须以广购机器为第一义”的主张，总理衙门复函“其一切章程及如何筹办经费之处，统由阁下通盘核计入告。”[8](p6)第二年1月，在批复御史陈廷经的奏折时，清廷命曾国藩、李鸿章会同商酌整顿营伍、筹划海防、置造外洋船舰之法[9](p118)。同治六年(1867)，曾国藩上折请将洋税解部之四成酌留二成，一成济军需，一成为专造轮船之用。军机大臣奉旨著照所请。[8](p34)这样，由于清廷对新式企业创办无明确的指导思想和通盘计划，所以将企业的创办、管理、人事任用和经费筹措之权都交给了经办督抚，造成中央对地方控驭能力的进一步削弱和地方财权的进一步扩大。正如工部所说的：一些企业的开办和购置机器、*等费用，“各该督抚仅于兴办时自行奏明，办结后开单奏销，多半籍口与洋人交涉，比内地情况迥殊，无凭造册，是动用愈繁，报销愈简。”[1](p5491)企业名义上国有，实际上成为督抚的下属机构。它们的出现，不仅提高了经

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