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实际上，19世纪50-60年代清朝中央集权体制所面临的危机，不仅来自内部太平天国的威胁，而且还来自外部西方侵略的挑战。在清朝统一的中央集权体制下，皇权是国家主权的代表，又是中央政府统治权力的核心，皇权、国家主权、中央政府权功是三位一体的。两次鸦片战争和不平等条约的签定，打破了这种集权体制，造成了对无所不包的皇权的分割：它分割了中国的司法权、制定关税权、海关税收权乃至中央政府对财政收入的支配权。列强特权从另一个角度击破了中央集权的权威体系。
在19世纪50-60年代的中央集权体制危机中，包含因地方督抚权力扩大所带来的中央和地方的矛盾，也包含因西方侵略和一系列特权所带来的中国和西方的矛盾。这些矛盾，超出了原有体制所包含的范围，反映社会的变化已向原有的中央集权体制提出了新的需求。对此，清政府不是毫无觉察。1861年设立总理各国事务衙门作为专管对外交涉的机构。总理衙门的职能后来扩展到通商、海关、海防、定购*、办理借款及负责铁路、电报、采矿、设厂等事务，成为专管洋务的机构。但是，清政府设置此机构，只是临时应付，大臣是兼职的。所以，它对国内洋务事业的管理不能不受制于原有的军机—六部—督抚体制。在拟总理衙门章程折中，奕䜣原请“嗣后新旧各口中外商情是否和协，即令各该将军、府尹、督抚按月据实奏报，一面咨报钦差大臣及通商大臣。”但咸丰的批示则是：“各省机密事件，应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，著无庸由各口先行咨报总理衙门。”[6](p2680、2721)也就是决策在军机，执行在督抚，总理衙门既无权单独安排有关人事，又不能单独为之规划决策和提供经费，其职责仅在核准和备案，起上承下达的作用。所以总理衙门虽是为适应变局作出的调整，又表明中央体制在总体上没有发生根本性的变化。
清朝的中央集权体制难以适应社会需要而主动调整，原因在于：(1)清朝中央行政体制是在皇权专制下运作的，它的发展变化，不能不受制于统治者主观因素的制约。由于当时最高统治者和统治集团中的大多数官僚对体制危机和社会需求麻木不仁，所以也就很难主动进行自我调整与改革。(2)在精心构置的中央与地方内外相维体系中，中央六部行政职能很大程度上是建构在以大制小，即对地方权力的制约基础上。以兵
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