在内容上，甲午新政是对洋务新政的扩展；在推行程序上，洋务新政只是部分地方督抚以请旨事权的方式进行，而甲午新政则是中央决意向各省推进。但清廷在作出一系列决策时，却忽略了一个基本问题：由哪个部门来组织实施和领导？因为新政诸项措施早已突破了原来六部的职责范围，而总理衙门对内又不是独立的职能部门。当时已有个别官员的条陈涉及到这一问题。光绪二十二年(1896)九月，盛宣怀上奏提出自强之策，主张“特简知兵重臣”，参酌各国练兵之法，“厘定章程，奏准施行，永为定制”；“特简通达中外商务之大臣专司商政”；“特简通达时务学行具懋之大臣专司学政”。虽然盛宣怀提出这些主张的出发点仅是“虑天下督抚心志不齐，难以统筹全局”[1](p3877～3882)。但这些主张本身却触及到一个根本性问题，即新政改革需要通过体制调整来加强中央的领导。当时光绪令总理衙门户部复议，总理衙门的复奏只肯定了成立中央银行和各省设立学堂等具体措施，对体制改革的内容却不置可否[1](p3907)。盛宣怀的主张在当时没有引起清廷的注意和认同，新政各项措施只能在中央体制基本没有变动的情况下向各省推进。由于各省督抚对新政的态度不一，因而直接间接地左右甚至改变了中央的原有计划。 

如练兵，清廷的指导思想是裁兵节饷，用节省军饷练新军，比例为“裁七留三”。然而，恰恰就在这一点上很快受到阻碍：各省发不出遣饷，同时又害怕裁兵过多会影响地方治安，故而多持谨慎态度。除山东准备分五年裁汰五成外，其余各省“或请将兵额酌裁，尚无成数，或仅裁绿营二三成，所裁营勇更属寥寥无几。”[1](P3946)实际上，山东省光绪二十四年(1898)裁至三成时，巡抚张汝梅就以“地方紧要”为由，奏请免裁其余二成[4](p101)。裁兵受阻，经费困难，也制约了新军的组建，据总理衙门光绪二十二年(1896)十一月的奏报，编练的新军只有北洋袁世凯、聂士成两军及江南自强军、湖北洋枪队，其余各省多未推行[1](p3907)。然而，节饷练兵毕竟是刻不容缓的事，朝廷在严催各省继续裁兵的同时，又不得不实行变通之

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