如果我们将统治集团内部立宪派的职务加以排列，就会发现他们是以地方督抚为中坚的。如以预备立宪宣布的1906年为例，在全国8个总督中，赞成立宪的就有直隶总督袁世凯、两江总督端方、湖广总督张之洞、两广总督周馥、云贵总督岑春煊、四川总督锡良、闽浙总督丁振铎7人，而反对立宪的仅陕甘总督升允。自太平天国后，地方督抚的权力急剧膨胀起来，成为享有一方用人、财政、军事大权的地方割据势力，“西人尝谓，中国二十一省，无异二十一小国”(《时报》丙午年八月二十九日、三月十九日。)，他们的政见与他们的实力相联系，因此在清政府的重大决策中拥有较大的发言权。尤其是直隶总督兼北洋大臣袁世凯，不仅掌握着一支六、七万人的北洋新军，而且还兼有参预政务大臣、督办关内外铁路大臣、督办商务大臣、会办练兵大臣等八项要差，成为中外推崇的“强人”，加上他又深得慈禧的宠信和有首席军机大臣庆亲王奕□作后台，故在清廷中地位举足轻重，当时“朝有大政，每由军机问诸北洋（指袁）”(张一□《心太平室集》卷8)。袁世凯和多数督抚赞同立宪，就不能不促使清政府作出立宪的选择，实际上清末预备立宪就是在统治集团内部立宪派尤其是袁世凯、端方等人推动和主持下进行的。

　　1904年春，驻法公使孙宝琦首先上折请求朝廷“仿英德日本之制，定为立宪政体之国”(《东方杂志》第1年第7期《内务》。)。随后，端方、张之洞、岑春煊、林绍年、周馥、袁世凯等也纷纷以立宪入奏。1905年

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