此外，还应提及的是，清朝末年，清政府在西藏施政暴露的问题越来越多，尤其是驻藏大臣，多不称职，给西藏人民留下了极坏的印象。早在英帝国主义发动第一次侵略西藏战争期间，驻藏大臣升泰就极力推行投降政策，千方百计阻挠藏族人民的抗英斗争。他说：“洋人若在藏兵撤后，再行进兵，则是违约在彼，纵属失地，不难索回。若藏兵先出，则以后事机万难办理。”11企图以此胁迫西藏地方政府把军队从前线撤回。抗英斗争失败后，升泰又软弱屈服，和英国签订了不平等的《中英藏印条约》，结果遭到了藏族人民的纷纷谴责，说他“有意见好”英国，“私将西（锡）金划出版图”，“失信藏番”。12在英帝国主义发动第二次侵略西藏战争期间，驻藏大臣有泰仍然实行妥协投降政策，对英勇抗击英军侵略的藏军实行“任其战任其败，终不能了局”13的政策，不给以任何支持。英军进入拉萨后，有泰对英国侵略军奴颜婢膝，言听计从，甚至带着牛羊粮食去“犒赏”英军。这种“媚外而乞怜”14的丑恶行径，不仅遭到藏族人民的反对，而且也受到清政府中一部分官员的痛斥。这使清政府痛切地感到，必须改变驻藏大臣在藏族人民中的形象，在西藏施政才能取得成效。

正是在上述的历史背景下，光绪三十年（1904年）八月，清政府颁布上谕：“西藏为我朝二百余年藩属，该处地大物博，久为外人垂涎。近日英兵入藏，迫胁番众立约，情形叵测。亟应思患预防，补救筹维，端在开垦实边，练兵讲武，期挽利权而资抵御，方足自固藩篱。”15就这样，清政府开始在西藏实施新政。

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