在赫德到海关任职前，作为中英《天津条约》谈判及后来的税则谈判主要代表之一的李泰国，受清政府委托，用了近5年时间，在上海成功地创立了以英国海关为样本的新型海关。清政府委任他为海关总署第一任总税务司。当时清政府从全国*经济形势出发，考虑的首要一个问题是如何将这种新型海关制度推行到全国，以整顿混乱不堪的内外贸易秩序。第二次鸦片战争后，清政府面临向列强巨额赔款的巨大压力，加上海关税收人员与当地官员营私舞弊，国库空虚，国家收入日益减少，外商对清政府不规范的贸易秩序，非常不满。　

赫德在这种形势下，在清政府总理衙门授予他必要的权力后，接手李泰国没有完成的任务，在其它通商口岸设由外国税务司管理的新型海关。开始时，这些海关只管理挂外国旗的船舶所从事的国外贸易，以及这些船舶来往于沿海口岸的贸易。这些由外国税务司管理的海关称为“洋关”或海关，以区别于清政府设立的“常关”。至1900年后，通商口岸的“常关”才完全处于海关管辖之下。赫德接手海关后，初期的任务不是接管原先的常关机构，也不是扩大它的管理范围，而是创造一个全新的海关机构，使清政府能够履行它对外贸易和外国船运业的条约义务。　

在创建这样的机构时，清政府明确要求新型海关的管理权集中在中央政府总理衙门。　

在1854年上海首次尝试在中国海关聘用外国人之前，海关筹措的财政税名义上是清中央政府直接控制，但在做法上，只要所估计的税收数罚能定期汇交，中央政府便不干涉税款的征课和处理。这一数额是依据那些实际

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