1903年底，张之洞主导的两湖合办土膏统捐首先冲破了土药税收整顿的困境，它是对刘坤一土药统捐制度的重大改进，统一税率所覆盖的地域更为广阔，既有土药贸易区位上的优势，又实行税章改良，所以税款剧增。这一制度的出台有三个背景。 

首先是将土药税用于枪炮厂经费。张之洞督鄂时，对湖北枪炮厂的经费来源极其重视。总理衙门饬令张之洞对该厂的经费自行筹划，鉴于四川机器制造局是在本省土税项下奏明支用，湖北援引四川成例，也请求该厂的经费由本省土药税项支付拨用，并获准在案。其实，张之洞除了受到四川机器局做法的启发外，另一个重要的原因是他对鄂省的土药税厘大加整顿，较有成效，税收数额较前剧增，（注：《妥筹枪炮厂常年经费折》，苑书义等编《张之洞全集》第2册，河北人民出版社，1998年，第786页。将洋药税厘用于军事工业的事例极多，而土药税厘用于兵器工业的仅见湖北和四川等省。另外，关于土药税整顿的问题，鄂省添设隘卡20余所，派镇道大员分南北两路督办，前此税收仅7万余两，推行一年之后，达到31万两，次年则因加税，收入顿绌。见许同莘编《张文襄公年谱》（商务印书馆，1946年）第72页。）将其挹注于兵工厂也才会有这种可能。 

其次是为了筹措庚子赔款。湖北省承担的庚子赔款数额每年120万两，在各省中虽不算最多，但其财政压力却非常沉重。1902年春在给荣禄和鹿传霖的信中，张之洞坦言相告：“近来各省筹款皆难，而鄂省为尤甚。因宜昌盐厘抵还四厘五洋款，除江省外，较之他省实多派还洋款一次，是以尤形艰苦”，为筹措赔款来源，该省虽多方研究，但“司道会议，心志每不能齐，名目多端，实际了无把握”。（注：杜春和等编《荣禄书札》，齐鲁书社，198

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