第一，清廷财权衰落，已不能聚集全国财力对付大规范战争的需要。清代前中期，一切财权统统掌于中央财政机构一—户部，户部直接对皇帝负责，没有地方财政，实行集权体制，建立严格的统一的中央财政制度。各级官吏“无论何项，皆不敢溢于经常之开支”（《光绪大清会典事例》，卷270。）。“倘有任意支销以致不敷，即于滥动各官名下着落赔补”（《户部则例》，卷220。）。但在镇压太平天国运动之初，清政府发库银两千余万两以充军费，到1853年清政府国库已搜括一空，无款可拨，不得不让各省自己筹款，各省也开始截留税收，以充军饷。“我朝之初，一省所入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各督丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重”（《曾文正公奏稿》，光绪二年傅忠书局刊本，卷20。）。统一的财政制度逐渐瓦解，地方督抚开始取得支配财政的合法权利。尽管当时形式上地方收支仍须报部核销，但此时报销制度已经废弛，户部只是例行公事，无诘无驳。
由于中央财权的衰落，甲午战争中，地方疆吏对中央政府的筹款命令置若罔闻。事后户部曾诉苦说：“上年东方有事，……是以臣部不得已而有上年七月酌拟筹饷四条及议准编修张百熙筹饷四条之奏，又不得已而有上年八月十日续拟筹饷四条及议准两江总督刘坤一筹款三条之奏，又不得已而有本年六月拟办三条附陈四之奏。……计自臣部先后具奏奉旨之时以至今日，……今以各省奏咨案牍考之，则茶糖盐烟酒土税典当养廉薪费各条，已举行者至多不过四五条，少则一二条而已，是其小者已不能尽行，而裁减制兵，考核钱粮，整顿厘金，最大之事多末举办。近日陕西以空文覆奏，其他末经声覆者，更末知何如也”（《光绪朝东华录》，光绪二十一年闰五月。）。
第二，清廷库储空虚。甲午战前，由于清政府财权日见衰落，所能控制的税源科目数额日渐减少，而各项开支又不断增加，清廷财政已呈入不敷出之势。早在光绪七年，见过这年户部会计簿的翰林院编修张百熙说：是年各直省地丁盐课关税洋税厘捐杂税等项，实入银6，600余万两，而出款达7，000万两上下，“常年所入，固已不敷所出”（军机处档，帝侵类，胶卷2号，中国第一
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