前面已经提及，由于从明末至清初连绵不断的战争，使当时的社会经济遭到空前破坏，造成山东、山西等省农民大批逃亡，大片土地荒芜，这种状况并不仅限于以上几个省分，而几乎遍及全国。“自明季以来，兵火相仍，郡邑丘墟，土田荆棘，户口耗减”[14](P112)，成为当时影响了国计民生最严重的社会问题。有学者考订，顺治八年（1651年）清朝户籍册上所载人丁为 1 633 326 人，田土为 2 908 584 顷；顺治九年（1652年）人丁为 14 483 858 人，田土为 4 033 925 顷。以上数额与明代万历六年（1558年）《会典》所载：人口为 60 692 856 人，田土为7 013 976 顷28亩相比，差距极大[14](P114-115)，由此可见清初人口流失、土地荒芜的严重程度。

    在中国封建社会，官僚机构、军队等国家机器得以正常运转的润滑剂主要是农民阶级的赋税。所谓“无地则无民，无民则无赋”的说法，简单明了地说明了土地、农民与国家赋税之间不可分割的关系。毋庸置疑，清初民人逃地荒引起的赋税不足的现象将直接影响到清王朝的封建统治，再加上清初连年用兵，巨大的军费开支更使得处于窘境的清政府财政捉襟见肘。因此，清初的统治者顺治皇帝的当务之急，是如何招徕背井离乡、颠沛流离的流民重新回到土地上去，尽快整顿、恢复农业生产成为当时各项事务的重中之重。

    正是在这样的社会背景下，顺治六年（1649年），清廷诏谕全国，“凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招徕，编入保甲，俾之安居乐业，察本地方无主荒地，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业。”[4]（卷43）

    为加快落实这项垦荒令，清廷于同年颁布：“各州县以招民劝垦之多寡为优劣

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