sp; 由于康熙朝采取放宽边禁的政策，流徙到内蒙古地区的民人明显增多。康熙四十六年（1707年）七月，康熙帝巡行边外时，“见各处皆有山东人，或行商或力田，至数十万人之多”[15]。至康熙五十一年（1712年），“山东民人往来口外垦地者，多至十万余”[16]（卷250）。针对这种情况，康熙帝在谕旨中说：“伊等皆朕黎庶，即到口外种田生理，若不容留，令伊等何往。……嗣后山东民人有到口外种田者，该抚查明年貌、姓名、籍贯，造册移送稽查。”[16]（卷250）对民人到口外种田的事实予以默认，但要求地方官员将他们登记造册，并进行管理。雍正一朝继续贯彻执行了这一方针。
康熙朝以后，中原地区的人口开始迅速增长，导致按人口平均的耕地面积下降，出现人口增加和粮食供应不足的矛盾。在这种情形下，由生活所迫的贫苦农民纷纷向人口相对稀少的边疆地区迁徙，涌向内蒙古地区的流民又呈上升趋势。加之雍正初年，直隶、山东等省灾荒不断，就更壮大了流民队伍。蒙古地区的土地被王公贵族和土地所有者更多地租佃给汉人开垦，公有牧地被大片占用。雍正二年（1724年），在察哈尔右翼四旗被开垦的土地已达 29 709 顷 25亩[17]。至乾隆十三年（1748年），卓索图盟的土默特贝子旗有汉民佃种地 1 643 顷 30 亩，喀喇沁贝子旗有 400 顷 80 亩，喀喇沁札萨克塔布囊旗有 431 顷 80 亩[13]（卷979），当时口外土地开垦规模，由此可见一斑。它的直接后果，则是使游牧草场逐渐缩小，致使一些中小台吉及牧民失去土地，开始影响到蒙人生计。
以上这种变化在雍正朝开始引起清廷的注意。如雍正八年（1730年）的一篇上谕说：“察哈尔地方原系蒙古游牧处所，若招民开种，则游牧地方必致狭隘，且民人蒙古杂居一处，亦属无益。著行文察哈尔总管等，查有此等擅行招民开种之处，作速据实呈报，将前罪悉行宽免。倘仍复隐匿，一经发觉，加倍治罪。”[18]（卷98）在这里，雍正皇帝讲了游牧地区“狭隘”的原因，并对“擅行招民开种”明令禁止。乾隆时期这种农牧争地的矛盾继续发展。针对内蒙古地区不断出现的蒙汉纠纷，乾隆皇帝不无忧虑地说：“沿边省分，与蒙古地界相连者，夷民杂处，互相贸易耕种，闻地方官凡遇夷民交斗事件，心存袒护，并不秉公剖断，兼以口外之事，无足轻重，不肯加意办理，实为向来积弊。”他要求“各该督抚将军，应严饬地方文武官弁，以后约束兵民，不许欺凌蒙古，办理夷民事件，务令彼此公平，以免生端构衅”[19]（卷1
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