，道府以责成催督之勤惰为殿最，每岁终，抚按分别具奏，载入考成。”[4]（卷43）正式以劝垦之多寡作为考核官员政绩的一项内容，足以看出统治者对这一问题的重视程度。与此同时，清廷还不断接受地方官员的建议，推出一系列有利于“劝令垦荒”的政策，如放宽起科年限，对招徕垦种的流民由国家提供耕牛、农具、种籽等等，为了使农民回到土地上去，用心颇为良苦。然而，由于顺治朝对南方用兵始终未停，这就不能不使这些政策的贯彻执行大打折扣。有人总结当时推行垦荒的情形说：“各省民田虽已渐辟，而未能尽辞。”[10]（卷11）据当时人统计，顺治九年（1652年）时，清政府每年的钱粮收入是 14 859 000 两，支出数 15 734 000 余两，差额 875 000 余两。顺治十二年（1655年），即清廷颁布禁止内地民人往蒙地垦荒的当年，财政收支差额仍是80余万两[14](P118)。为了解决财政上严重绌支的矛盾，清政府最主要的办法便是进一步采用各种措施让更多的农民附着在土地上，加强对农民赋税征收的力度。因此，禁止内地民人出口外垦荒便是顺理成章的事。让他们出口外垦荒，不利于封建国家“差赋有出”的原则，因为在蒙古地区国家是不向农民征收地丁税的。所以说，清廷在当时采取的蒙地禁垦政策，是当时社会矛盾的反映。它虽然不乏防止蒙汉接近的意图，但禁止内地民人流入内蒙古地区是为了让他们更多地留在内地，使“差赋有出”，这才是问题的关键所在。
还应指出，清廷禁止内地民人进入蒙古地区垦荒，与他们大部分是流民不无关系。这是因为，清初统治者制定的边疆政策，无一不是以稳定边疆地区的*秩序为前提的。而流民，特别是大批失去生活资料的流民聚集在一起，衣食无着，迫于生存，很容易走上反抗清王朝统治的道路。“流民安则转盗为民，流民散则转民为盗”[7]（卷34），清初统治者对流民问题的看法，促使他们要尽快让流民附着于土地上。禁止内地民人进入蒙地垦荒，与清廷对流民的防范是一致的。
顺治朝尽管在法令上禁止内地民人进入蒙地垦荒，但并未严格按法令条文执行，康熙时在实际执行中又有所变通。综合史学界的研究成果（注：参见（日）田山茂．《清代蒙古社会制度》（商务印书馆，1987年）；（俄）波兹特涅耶夫．《蒙古及蒙古人》（二），（内蒙古人民出版社，1983年）；成崇德《18世纪的中国与
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