（一）中央集权财政管理体制瓦解的直接原因是地方督抚专权。

　　众所周知，财权是国家权力结构的重要组成部分，它和国家的行政权、军事权是密不可分的。在清代前期，清政府的行政权、军权和财权，三者是统一的整体。国家的行政大权由中央政府集中行使，各省民政、刑政分别由中央委派布政使、按察使具体掌管。军事大权，即八旗、绿营的指挥调动权，它由中央兵部掌握，财权也由中央户部统一管理。国家遇“有大寇患，兴大兵役，必特简经略大臣、参赞大臣驰往督办，继乃有钦差大臣关防及会办帮办者，皆王公亲要之臣，勋绩久著，呼应素灵。吏部助之用人，户部为拨巨饷，萃天下全力以经营之。总督巡抚不过承号令、备策应而已”。[17]

　　咸同以后，清朝国家权力结构发生了重大变化，即中央军、政、财三权多落入地方督抚手中。仅以财权变化为例。如前所述，咸同时期，中央户部因应付不了各省庞大的军费开支，不能不将筹款大权下放地方。各地督抚及统兵大员在得到自筹饷需的大权后，很快将行政、军事、财政和司法诸项大权集中起来，加紧围困太平军，并相继把全国各地的战乱平息下去。地方督抚集军、政、财于一身的现象，一方面使清政府摆脱了暂时的军费困难和统治危机，另一方面又从根本上改变了清朝传统的中央集权的国家权力结构。在中央集权财政管理体制下，户部对各省布政使司实行垂直领导，督抚对辖区内钱粮虽有调拨之权，但重要收支款项须经布政使上报户部审批。财权下放和京饷定额后，户部发布各种财务政令，往往以省为单位，只求各省按规定解足京饷和其他摊派款项，而对各地财政收支实际情况的了解却越来越少，以致于其支配控制能力越来越弱。相反，地方督抚却不断加强对布政使、盐运使等官员的职权干涉，久而久之，这些官员逐步成为自己的属员，其所辖各库也无形之中降为地方库。加之战乱时期新设立的财税机构蜂拥而起，地方督抚驾临其上，总揽一切，原来职掌一省钱粮的布政使，此时已成为秉承督抚意旨而“署衔画诺，徒拥虚名”的橡皮图章。一向依赖布政使为耳目的户部，自然无法了解各省财政收支的真实情况，更不能向清廷控告督抚的越权行为。[11](P23)

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