第一，守旧势力强大，“守旧盈朝”，“旧党盈塞”(《康谱》，《戊戌变法资料》四，第158—159页。)，甚至有诸杀康、梁者。(梁启超：《戊戌政变记》、《戊戌变法资料》一，第253页。)在这恶势力面前，康有为害怕了、退缩了；第二，康有为本来就不相信人民群众，现在眼看自己挤进掌权者行列，脑袋顶天，实现了一个重要的维新目标，因此以为暂放弃能为维新派争取更多权利的议院、民权说，不但是合适的，而且还可能带来养活维新阻力，使变法顺而易的效果；第三，相信能够扭转乾坤的皇帝，在条件成熟即所谓“民智”开通的时候，能够开议院、立宪法。这么一来，议会主张终于消失了，立宪要求也成为唧唧余音，为人不察。
康有为把目光从开议院、立宪法，转注于设制度局和懋勤殿，当然表明他的变法思想在后退。但能不能据此就说康有为已经“背弃自己的*纲领”？我们说：不能。在这里，关键在于弄清楚制度局、懋勤殿和议会说三者，究竟是一种什么样的关系。
康有为曾在《上清帝第六书》中，建议仿照日本明治维新“特置制度局于内廷，妙选天下通才数十人为修撰，派王大臣总裁，体制平等，俾得商榷，每日值内，共同讨论，皇上亲临，折衷一是，将制度新政，斟酌其宜。”并在制度局下设十二局，“既立制度局总其纲，宜立十二局分其事”，认为“十二局设，庶政可得而举矣”。此外再“每道设一新政局”，“每县设一民政局”，以推行新政。(康有为：《上清帝第六书》，故宫藏本。)以后更明确地说：“开制度局于内廷 ，妙选通才直，皇上亲临，日夕讨论，审定全规，重立典法。”(康有为：《为执行新政清御门誓众，开制度局以统筹全局革旧图新以救时艰折》，故宫藏本。)显然，在康有为的心目中，制度局是一种改头换面的议会，初级上议院，或者叫做中国式的特殊上议院。它由皇帝挂帅，由“通才”和王公大臣共同、平等地商讨国家大事，统筹全局，制定“典法”，然后颁施行，以实现“革旧图新”的目的。因此康有为说：“臣自去年（光绪二十三年）上书，条陈变法，其首重要，即在制度局”(康有为：《清开制度局议行新政折》，《康论》上册，第351页。)。认为“制度局不开，措施之散漫乘错，延搁如彼，犹泛沧海而无□，经沙漠而无导，冥行乱使。”(康有为：《恭谢天恩，并陈编□□书以助变□，请及时发馈，速筹全局，以免□肘，而图保存折》，故宫藏本。)而制度局下的“十二局”和地方上的“新政局”、“民政局”，则是康有为设计的执行制度局决议的中央行政机关和地方行政机构。这么一来，康有为他们设立制度局和十二局、新政局、民政局的主张，也就成了改造清朝从中央到地方官制的方案，体现了维新派“一切要其大成，在变官制”的宗旨
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