光绪二十四年正月初七日，康有为奏陈《第六书》，由于礼部尚书许应□“攻击于恭邸前”，因此“抑压迟迟，至二月十三日（应为十九日）乃上”。时，翁同□不但同意开制度局，而且还想让康有为“直其中”(《康谱》，《戊戌变法资料》四，第141页。)。但因关系重大，且“知西后之相忌，故欲借众议以行之”(梁启超：《戊戌政变记》单行本，第71页。)，光绪帝“按例”谕令总理衙门“妥议具奏”。总理衙门恃西太后势力，直至五月十四日才议奏，并全盘否定了奏折。十六日，光绪帝再令总理衙门“另行妥议具奏”。二十五日总理衙门议复说，“事关重要”，必须派王大臣会议。光绪帝“益怒”，即命“军机大臣会同总理衙门王大臣，切实筹议具奏，毋得空言搪塞”。又拖了二十天，六月十五日，军机大臣世铎等具奏，干脆以各式各样的名义把康有为《第六书》的建议几乎化为乌有，其中制度局一说变得面目全非。在军机大臣和总理衙门的联合抵制下，光绪帝被迫迁就退让(以上具见《戊戌变法档案史料》第7、8、9、10页和《戊戌变法资料》二，48页的有关奏折和上谕。)，使康折“成为虚文”。为什么会这样？康有为自己说得很明白：“军机大臣曰：‘开制度局，是废我军机也，我宁忤旨而已，必不可开’。王文韶曰：‘上意已定，必从康言，我全驳之，则明发上谕，我等无权矣，不如略敷衍而行之’。王大臣皆悟，咸从王（文韶）言，遂定议。”(《康谱》，《戊戌变法资料》四，第153页。)很显然，军机大臣们是在同光绪帝作合法斗争，用软刀子来扼杀康有为的制度局主张，因此表面上对康折“似无一语驳者，似无一条不行者”，实际上偷梁换柱，予以否定，使“上亦无以难之”。无可奈何的光绪帝，只好让他们的“议复”意见“奉旨允行”(《康谱》，《戊戌变法资料》四，第154页。)。事实很清楚，“开制度局以定规模，设十二局以治新政，立民政局以地方自治，……帝皆嘉纳之。然以见制西后，无权不能剧行，欲借群臣之议以定之。”(《清鉴辑览》，卷26，第10页。)光绪帝没想到，结果还是一样，以西太后为靠山的军机大臣们同样藐视了他的意图。

　　虽然这样，但是光绪帝和康有为他们并没有因此而放弃设制度局的主张，直到百日维新的几乎最后时刻，仍然企图“开懋勤殿以议制度”(《康谱》，《戊戌变法资料》四，第159页。)，把懋勤殿作为制度局的处所，向反对派进行“合法”反击。懋勤殿——制度局，在光绪帝和康有为的心目中，是一而二、二而一的事情（我们在下面还将谈到这一点）。

　　因此，以制度局没有居为现实，就断言绪帝“否定”

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