第一时期为清廷在西藏行政体制草创时期。为说明清朝在西藏的行政体制，必须先回顾一下和硕特汗国时期在西藏的施政体制。和硕特在西藏的统治带有浓重的军事统治色彩。汗王执掌军事大权，有专门的蒙古军队驻守西藏。一般地说西藏的行政及其他世俗权力如官员任免、属民管辖及征收贡赋等均以“供奉”的形式赠予达赖喇嘛。由于政教合一的历史传统，拉萨既是全藏的宗教中心，也是*中心，权力中枢是哲蚌寺的噶丹颇章宫。噶丹颇章一名源自“多康俄莫”（蓝色石屋），是位于哲蚌乃东巴的一所宅第。1518年由藏王札西札巴奉献给二世达赖根敦嘉措，后被命名为噶丹颇章，也称“天命兜率宫，”此即当时的噶伦厦政府所在地，后迁至布达拉宫。达赖喇嘛之下任命了第悉（摄政王），负责日常行政事务，重要事务禀呈达赖喇嘛处理。第悉之下是一些专门的负责官员，如仲尼（卓尼尔，秘书、传事官）、孜本（财政官员）等。在地方，也分两个系统：各寺院设第巴（总管），负责宗教事务：各宗（宗为县级行政单位）设宗本。各宗之下则为豀卡（贵族庄园），是基层行政单位。

准噶尔占领时期没有触动这一体制，只是在各地派驻了宰桑，即占领军委派的蒙古办事官员。

清朝接管西藏以后，既废除了藏王（第悉）体制，也无意恢复昔日的蒙古汗体制，因为无论是藏王体制还是蒙古汗王体制在本质上都是一元权力系统，其未来发展趋势都必然是独立的难以控制的*势力的出现，这显然是清朝方面所极力避免的。“众建以分其势”是清朝处理边疆民族地区*的成功经验，屡试不爽，于是清廷也

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