初年，噶伦一职是否世袭，尚未有法律规定，受封的西藏贵族也定时或不定时地向清廷遣使纳贡，清廷则依例赏赉。但西藏不同于蒙古：其一，西藏在*上虽经历过分裂割据，但远不如蒙古严重，而且在宗教上它是统一的。达赖喇嘛是全体藏人的精神领袖，任何贵族都不可能形成与达赖相抗衡的世俗权力。另外长久的政教合一传统，也使达赖成为藏民心目中的最高权力偶像和*领袖。这是一个等级秩序森严的社会。其二，1612年以来西藏始终存在着一个强有力的统一政府，过去是日喀则的藏巴汗政权，现在则是布达拉宫的噶厦（大臣议政公所）。其三，西藏是以农业为主的定居社会，游动畜牧业不占主要地位，它有自己的一整套社会组织。这些因素都决定西藏不可能照搬蒙古的札萨克制度。
这种若干有实力的贵族地位平列，平等议事，而又各有分工、互不干预的*体制，我们称之为噶伦合议分辖制度。所谓合议，“其康济鼐、阿尔布巴、隆布鼐、颇罗鼐、扎尔鼐等五人，赐封有差，于大召寺内设立公所，五人会办西藏大小事务。”（注：《西藏志》，《事迹》。）这一组织形式，国外学者或称为大臣会议，（注：伯戴克：《十八世纪前期的中原和西藏》，第100页。）或称为内阁大臣会议。（注：皮德罗·卡拉斯科：《西藏的土地与政体》，陈永国中译本，第81页。）因为噶伦的藏文本意即为国师、大臣、宰辅。（注：《十八世纪前期的中原与西藏》，第101页译者按。）中国学术界一般称为噶厦。所谓分辖，是指各噶伦均有自己的管辖范围：康济鼐，“管理后藏以西之北一带地方”；阿尔布巴，“管理工布以东一带地方兵马事务”；隆布鼐，“管理西藏东北一带地方兵马事宜”；颇罗鼐，“管理后藏扎什隆布一带地方兵马事务”；扎尔鼐，“管理藏内附近地方兵马事务”。（注：《西藏志》，《事迹》。）这样，客观上就形成了阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐管前藏（卫），颇罗鼐、康济鼐理后藏及阿里地区两大派系并存局面。在这个松散的大臣会议之上有达赖喇嘛，更主要的是前述由清廷驻军将领组成的临时最高权力机构，必要时可以左右噶厦的决定。（注：伯戴克：《十八世纪前期的中原和西藏》，第100页。）
1723年上述体制架构，发生了重大变化，主要是达赖喇嘛世俗权力的恢复和首席噶伦的出现。康熙末年，清廷对西藏采取
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