1725年清廷授权康济鼐兼管前藏和阿里“两处往来行走”办事的权力以及“居住西藏总领办事”的地位，康济鼐不在前藏时，“其地方事务即著贝子阿尔布巴总领办理”（注：《清世宗实录》，雍正三年三月辛丑条。），从而确立了康济鼐、阿尔布巴，特别是前者高于其他噶伦的地位。是年年底，清廷议政王大臣会议议定：“康济鼐、阿尔布巴既封为贝子，管理西藏事务，请令康济鼎总理，阿尔布巴协理，颁给敕谕，晓谕唐古特人等，尽令遵奉二人约束，庶免扰乱之患”（注：《清世宗实录》，雍正三年十一月乙未条。）。这就是所谓的康济鼐任首席噶伦及正副大臣之别的由来。同时派副都统宗室鄂齐入藏考察藏政。

与此同时，达赖根据诸噶伦政见分歧的实际情况，也遣使北京，“请遣官一员眷顾土伯特众生，指导诸事”。雍正重申，“康济鼐等办理藏务，与朕所派官员无异”（注：藏文档案，载赵学毅等编：《清代以来中央政府对西藏的治理与活佛转世制度史料汇集》，第23页。），支持扶植康济鼐的政策。

1727年1月（雍正四年十二月）清廷“颁给总理西藏事务贝子康济鼐印”，（注：《清世宗实录》，雍正四年十二月甲申条。）标志着以康济鼐为首的噶伦合议分辖体制正式形成并法律化了。

但这一体制从一开始就孕育着危机。五名噶伦中，康济鼐和颇罗鼐起家后藏，同属拉藏汗系统，旦颇罗鼐系康济鼐提拔保举的，二人自然政见一致。阿尔布巴、扎尔鼐、隆布鼐是前藏贵

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