学部召开全国教育会议并成立中央教育会，主要是为了研究解决制约宪政进程中的重大教育事宜。与预备立宪相适应，1908年以后普及教育成为学部兴学大业的重心，同时也是兴学的难点。在清廷筹备立宪的日程表上，原定于1916年必须使全国识字率达到总人口的5％，以此为实行宪政的国民程度基础。这一设想虽已家喻户晓，但据1909年学部的第三次教育统计，当年全国在校学生数不过100多万， 加上各省简易识字学塾和私塾的学生，以及原科举制下受过旧学教育的人口，粗通文墨者总数仅约300万左右。以清末全国4亿人口为基数，5 ％的识字率应为2000万人，与实际数相较，还有近1700万人需要在短期内突击扫盲，才能达到清政府规定的指标。后来清廷迫于各方压力，又将实行宪政的期限提前至1912年，迅速普及教育更加迫在眉睫。

　　依据国情，普及教育应采取何种措施，学部几经讨论而未能统一意见。其主要原因，客观上是受制于政府没有统一划分全国教育经费并确保地方学务财源，使普及教育计划成为无米之炊，主观上则是占人口绝大多数的农民生活困顿，难以接受普及教育的观念及相关措施，不从根本上解决其生计困难并给予必要的保障，即使勉强推行，也很难取得成效。而这些绝非学部单凭主观愿望所能办到。因此，学部成立6年， 内部众说纷纭，莫衷一是，强迫教育计划一直议而未决，或决而未行；义务教育虽通过简易识字学塾等形式进行了探索，但尚未颁布章程确定其合法地位。1911年已迫近预定的立宪期限，召集全国教育界官绅一起研究解决困扰宪政的普及教育事宜，讨论学部为此拟定的文件，并造成一定的声势和舆论压力，促使清廷尽早决策，推动各地积极实行，成为学部奏设中央教育会的主要动机。

　　地方民间教育界的联合趋势直接刺激了学部。1910年，由江苏省教育总会发起联络，邀请广西、安徽、江西、山东、湖北、直隶、福建、湖南、浙江、河南、山西等11省的教育总会或学界代表共20余人（奉天代表因防疫中阻），于1911年4月29日至5月12日在上海召开了为期近半月的各省教育总会联合会，颇有组织和代表全国教育界的意向。会议议决呈请学部施行停止毕业奖励、统一国语、变更初等和高等教育方法、确定军国民教育等5项议案。这种自下而上的要求活动迫使学部加快考虑相关事宜，有“议者至谓中央教育会为各省教育总会联合会所促成”（注：《各省教育总会联合会纪要》，《江苏教育总会

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