从理论上讲，北洋海军这支近代化的舰队，起码应是担负北洋区域作战任务的战役战术集团。而作为这支舰队的统帅，丁汝昌的战时职责应是根据上级的战略意图、作战方针和原则，适时定下作战决心，或根据上级指令指挥舰队实施攻防作战。关于丁汝昌在甲午海战中的实际表现，需要考察的问题应包含两个层面，即首先中国最高当局是否有明确的包括指导海军行动在内的作战方略和计划，然后才能谈到丁汝昌的具体执行情况。

实际上，当时中国还没有建立起适应近代战争需要的军事指挥体制。光绪皇帝无疑是最高的决策者，为其决策提供咨询的是军机处和总理各国事务衙门（简称总署或译署），具体负责指挥战事的则是直隶总督兼北洋大臣李鸿章，参战兵力也主要是他控制下的淮系陆、海军。军机大臣和总署大臣都是对军事一窍不通的文人，常常是议而不决，苦无对策。年仅23岁的皇帝也不懂近代军事，但他一开始就极力主战。此外，慈禧太后虽已撤帘归政，却仍具有高于皇帝的权威，而她又是主和的（因为1894年是她60大寿庆典）。至于李鸿章，他一方面认为中国的军事实力不敌日本，一方面又对日本冒险发动战争估计过低，因此希望通过外交努力来化解危机。清廷虽主战，但一开始也曾对外交活动抱有幻想，希望既能避免与日本的军事冲突，又能保持朝鲜以及中朝关系的现状。于是，自1894年6月上中旬开始，李鸿章即展开了频繁的外交活动，主要是请求俄、英两国出面调停，同时与日本进行多方交涉，总理衙门也与日本驻北京临时代理公使小村寿太郎进行了多轮谈判。但结果却是竹篮打水一场空，所有的努力均未奏效。

朝鲜“东学党”起义爆发后，清政府应朝鲜国王的乞援请求，由李鸿章调直隶提督叶志超等率淮军1500人赴朝协助镇压起义，又派北洋海军“平远”、“济远”、“扬威”、“操江”等舰先后进抵仁川护商。不料，6月12日叶志超部在朝鲜西海岸南部的牙山一线登陆，

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