从清前期的赈捐到同治年间的津赈、光绪初年的闽赈和晋豫等省的赈灾办捐,收捐项目从仅限于虚衔、封典到收捐实职,办捐范围从仅限于受灾省份到几乎遍及全国,发生这种实质性变化的原因可以从两方面来探讨。 

1.空前严重的灾荒是产生这种变化的重要原因。同治十年,直隶被水地方达84州县。水灾之外,还有旱、虫灾伴随,天津是重灾区之一。这一年的五、六月间,由于雨量过大,东海河及南、北运河有好几处决口,田庐庄稼尽被冲毁,百姓荡析离居,直到次年十一月,李鸿章犹在奏折中称:“刻下天津、河间低洼之处,积水未涸,二麦已补种不及,来春青黄不接,穷民生计维艰。”[5]在办理津赈的过程中,清政府除施行蠲缓、以工代赈等措施外,先后从全国各地调集粮食14万石解赴直隶备赈[5],但最终仍不能解决赈灾经费问题,只好借助于开局办捐了。 

光绪二年福建之灾则是另一番情形。“本年夏间,福建省城既遭水患,又被水灾,兼以六月间飓风大作,田禾受伤,灾迭见”[4](P310)。水灾并延及福宁、绍武、汀州等府属,造成粮价上涨、贫民觅食维艰的局面。文煜、丁日昌等采取应急措施,开仓平粜、设粥厂赈济贫民,并散放棉衣、修缮房屋、设立医局等,由于受灾严重,“至于省城内外以及各县桥梁驿馆庙宇衙署城墙,被水被风之后,倒塌者甚多,非有大宗巨款,难以修建。其各乡晚禾丰歉尚难预定,如果不能丰收,尚须仰体慈恩,仍加赈恤”[4](P312)。这些项目所需的开支是地方政府所无法

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