然而，清政府的签约原不过是“假此数纸，暂且退却海口兵船”的权宜之策，〔9〕至于条约中所拟定的公使驻京、内江通商、 内地游行及赔缴兵费始退还广东省城等条款，在清廷的眼里“种种皆贻后患”，〔10〕是万难准允的。尤其是公使驻京这一条，“为患最巨，断难允行”。〔11〕因为天朝体制，凡外国人许其进京者，皆系朝贡陪臣，抵京后，“应先习跪拜之仪，然后奏请，定期令其随班引见”。〔12〕如果西方人进京不执此礼，中国帝王的颜面会在四夷面前丢尽，天朝的礼仪制度也会因此威信扫地。所以，为了维护天朝的体制，清廷决定，乘上海会议之机，重开谈判，不惜以“全免课税”为代价，挽回上述各款，以为“一劳永逸之计”。〔13〕

10月12日，税则会议在上海举行。为了确保既定的方针能在此次会议中得以贯彻，清廷拒绝了英方提出的由江苏巡抚赵德辙督同臬司兼署上海道薛焕会商税则的建议，特派经办《天津条约》的大学士桂良、吏部尚书花沙纳以及亲信二品顶戴武备院卿明善、五品卿衔刑部员外郎段承实等4人为钦差大臣，前往上海，会同两江总督何桂清主持此事， 并在给何桂清的密谕中再三叮嘱：“此次商定税则，系夷务一大转关，何桂清务须倍加慎密，不但严缉暗递消息之汉奸为要，即京员或有信函，尤不可稍为摇惑，议论多而实际少，惟静候内定办法，方能于大局有益也。”〔14〕

然而，会议开始以后，衔命赴会的清方代表迟迟未敢将改约的意图向对方明言，唯恐“与之明改章程，彼即指为背约”。〔15〕至于“全免课税”这一“内定办法”，他们更无意付诸实施。他们认为：“征收关税，谓之稽征者，稽查其出入之货是否违禁而征收其税也。若不征其出入口货税，则无所稽考，竟可任听该夷将我内地货物即在内地贸迁，胥天下之利柄尽归于该夷，而

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