在1858年《通商章程善后条约》正式确立鸦片贸易合法化之前，在一些沿海、沿边省分，鸦片已成为事实上的合法商品。首先是土药的种植，早在1839年各省督抚所奏报的发现鸦片种植的省份，便有广西、四川、云南、贵州等省〔59〕。林则徐禁烟失败后，“海禁大弛，不可遏抑，而各省亦渐种有土药”〔60〕。其次是鸦片的吸食，上自王公大臣，下至平民百姓，吸食之风蔓延甚广，吸食人数愈来愈多。而吸食鸦片也不再是一种羞耻，相反地烟具却成为智慧与财富的体现。再次是对鸦片的贩卖及公开征税。鸦片的贩运，不仅有中国的贩夫走卒及买办参与其事，而且还有各级官吏的参与。由于官吏的自觉违法，造成以前夷商畏法，而今“中外串通狼狈为奸”的客观实在。而在征税方面，在吴廷溥的奏折中就曾指出：“迩来各处海口及内地关津，莫不暗通客商，抽收烟税”〔61〕。正因如此，才会有御史张炜“与其公禁而私征，莫若实加其征”〔62〕的建议。以广州和上海为例，早在1844年，“在中国广州，鸦片就在街道上公开运送，并且象非违禁品一样出售”〔63〕。而在当时正逐渐取代广州成为最大的进出口基地的上海，“贩卖鸦片和吸食鸦片都已毫不避人耳目；在光天化日之下，有整箱整箱的鸦片在街上运来运去。到了1856—1857年，鸦片且已成了上海市场上公开买卖的商品，即每箱只要纳税银30两就可以‘合法’进口”〔64〕。在上海首先声明确定税额，这便是由何桂清等在上海力行“广潮义捐”的结果，“初则暂给军饷，继则视作正供矣”〔65〕。这在1858年成为壬寅谈判时关于鸦片征税依据的蓝本。宁波也继上海之后于1858年3、4月间征收了同一捐率。福州和厦门也先后举办，每箱税额为48元〔66〕。
虽然地方上鸦片的合法进口已成为客观事实，但作为一种中央政策的确立，鸦片贸易合法化还需要一个转变的契机，而到第二次鸦片战争时期，在内乱外压的双重作用下，最终促成了清政府鸦片政策的转变。
1851年，爆发了清王朝历史上遍及地区最广、声势最为浩大的太平天国运动。从1851年至1864年，历时14年，横扫六个省，给清政府的统治造成了严重的影响。地方上“方今度支告匮，外省纷纷劝捐”〔67〕，中央户部入不敷出。特别是
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