朝鲜本是清朝的朝贡国。进入19世纪80年代后，清朝在朝贡体系的大原则下，引入了西方殖民体系的某些“属国”的做法。甲午战争后，清朝在中日马关条约中认明朝鲜是“完全无缺之独立自主”。中国在朝鲜的利益，委托由英国代为照看；尽管清朝还在朝鲜留有“委办朝鲜商务”候补知府唐绍仪，而在*隶属关系中，唐绍仪从属北洋大臣，而不是由总理衙门直接给予指令。 

1896年，朝鲜国王欲与清朝订立条约，派使驻在北京。朝鲜政府官员朴台荣奉命与唐绍仪会谈，唐以朝鲜国王尚在俄国使馆为由，称“假宫于他国使馆，何能称独立之主”，并称如果朝鲜直接派使到清朝，“恐不能以礼相待”（注：唐绍仪禀北洋大臣王文韶，王文韶函总理衙门，光绪二十二年六月，台北中研院近史所编印《清季中日韩关系史料》第8册，1972年，第4856-4857页。）。这番言论，并不能反映唐的真实想法。不久，唐绍仪与前来交涉的朝鲜官员赵秉稷在会谈中，涉及问题的核心。赵问：“不修条约，岂非不认朝鲜为自主乎？”唐称：“鄙见修约与认为自主事属两歧，不得并论。”“认为自主，不过勿行旧章。若互换条约，则是视为平行之国矣，安得紊而一之。”（注：唐绍仪与赵秉稷问答，《清季中日韩关系史料》第8册，第4899-4901页。）也就是说，尽管清朝已认定朝鲜是自主之邦，但还不是平行之国。旧日藩属的痕迹，一时仍难以在其心中抹去。 

总理衙门收到北洋大臣转来的唐绍仪报告后，感到了问题的麻烦。若朝鲜以自主之国派使奉国书来京，要求觐见及订立条约，根据清朝官员视为神圣的“公法”，总理衙门认为难以拒绝。更兼日俄正加紧在朝鲜的*、经济、军事扩张，若日俄也插手于此，清朝会处于十分被动的地位。为此，总理衙门商议后，决定先做出预案，以备将来：“如果韩王必欲居自主之国，拟准商订通商章程，准设领事，不立条约，不遣使臣，不递国书。中国派总领事一员，驻扎韩城，代办使事。以存属国之体。”总理衙门恐此办法不合“公法”，会遭国际上的反对，电询正在欧洲访问的李鸿章。李鸿章以英、

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