1882年5月3日，新任陕甘总督潭钟麟在《筹度新疆南路情形折》中，提出“酌度七城广狭繁简，设立丞倅牧令一员，更于喀什噶尔、阿克苏两处，各设巡道一员，如镇迪道之例。”（《清德宗实录》卷144，页19。）按清朝惯例，凡设行省即简放巡抚一员，新疆既经谕令设省在先，自应考虑简放巡抚的问题。谭钟麟奏中不提新疆“巡抚”二字，显然是不愿将新疆从他陕甘总督权力范围内分离出去，而将新疆设省问题化为设立巡道的问题。
在此之前的两年，即1880年，陕甘总督左宗棠在离开新疆时曾向清廷递呈一份奏折。奏中再次吁请于新疆改设行省，其中提到以哈密划隶新疆（此前属甘肃省安肃道），哈密及镇迪道所属文武地方官员，均应归刘锦棠统辖，所有有关各级官员的升调补署考核及一切兴革事宜，均可就近办理，分别咨奏，陕甘总督无庸兼管。这个意见反映了左宗棠是主张甘肃新疆彻底分治的。
面对着前后两任陕甘总督完全相左的新疆设省方案，清廷左右为难，即谕令刘锦棠“妥议具奏”。刘锦棠在一天之内，连上两道奏折，提出了自己对南路设郡县和新疆建省的主张。1882年8月16日，刘锦棠在给清政府的《规划新疆郡县折》中首先指出：变乱后新疆旧制已不可能规复，“为一劳永逸之计，固舍增设郡县别无良策”。而且“现在地利日辟，户口日增，各族渐知向化，诸事均有成效，郡县之设时不可失。”（《新疆图志》卷98。）这是刘锦棠自接任钦差大臣以来第一次明确同意新疆应改设郡县。
至于新疆设县的原则，刘锦棠认为新疆就整体来说地广人稀，经济实力较弱，故新疆添设郡县设官未可过多，“此必然之势也。”（《新疆图志》卷98。）然而南八城物产丰富，人多地广，若设官太少，“又虑鞭长莫及，难资治理”。因此，他主张南八城（而不是谭钟麟所说的七城）应一律改设郡县。他提
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