清代对地方官升迁的条件规定得十分明确，一要俸满三年或五年，二要参罚案件不超过十件。看起来要求似乎并不高，但实际上，“州县升调各缺，难得合例人员。”对此，早在乾隆初年，即条例制定未久，便有不少言官和督抚纷纷上疏陈情，要求放宽地方官升迁标准，声称官员题补难以如例执行。当时，各省地方官的普遍状况是，“俸满者，才非干练，干练者历俸未久。”于是，各省督抚多就州县由简调繁，请“不拘三年俸满之例。”

乾隆皇帝鉴于要缺不得其人，原议年限又扦格难行的现状，于十四年十一月命大学士、九卿等会议商讨。经过朝廷大臣们的讨论，得到这样的答复：“各省三年准调、五年准升之例，应照旧办理。至员缺果系紧要，非干员不能胜任，而年例不符者，准该督抚将实在相需之处详悉声明，专折奏闻。”［④⑨］此项决议，虽说意在维护原定的题补条例，升调官员之历俸年限“应照旧办理”。但是，由于准许督抚遇紧要员缺，可以以人地相需为由专折奏请，便给原有的题缺条例打开了缺口。而后，督抚在升调属员时，多以“年例未符”专折疏奏，相率成风。据《宫中档乾隆朝奏折》记载：在乾隆四十四年三月这一个月中，各省督抚有关题缺的奏折约有１３件，其中，因历俸未满五年奏请升署、历俸未满三年奏请调署的专折，就有６件。此外，还有一件是将部选缺题请以试用候补人员补用。［⑤⑩］由此可见，由督抚题请升调的地方官，能够符合原定历俸年限的还不到５０％。

除历俸年限的问题，“难得合例之员”外，还因为地方官中被参罚之人过多。嘉庆年间，曾任福建巡抚的汪志伊在其《敬陈吏治三事疏》中分析了福建省地方官的状况。据他统计，“闽省知县一缺，共六十二缺，除降革离任外，现在以钱粮处分应停升转及命盗盐课杂项处分在十案以上者，共三十九员；其甫经到任历俸未满者十三员；又部选题补等项尚未到任者十员。”［⑤①］三者加在一起，刚好是６２员

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