鸦片战争后，帝国主义列强凭着与清政府签订的一系列不平等条约，大肆对中国倾销商品和掠夺原料，并不断发动对中国的侵略战争，与此同时，由于清政府对外对内政策的错误，我国社会危机日趋严重。这主要表现为各种社会问题触目惊心，社会关系严重失调，以致社会动荡不安。在此情况下，一方面出现了以农民阶级为主体的下层群众革命斗争和资产阶级领导的革命斗争，另一方面亦出现了洋务改革，资产阶级领导的维新变法以及晚清最后10年间的官方改革，无论作为前者的社会革命，还是作为后者的社会改革，均有一个共同点，即变革社会。在此之中，清末民政部的创设和辛亥革命后资产阶级新型民政工作的草创，则是直接变革社会的重大举措，具有不同程度的积极意义。
从广义上说来，任何国家机构（无论中央或地方）都具有支配社会的职能。但支配社会直接的、具体的、事务性的工作，则由国家的某些职能部门来承担，这些部门的内涵如何，与社会行政管理工作的性质及成效紧密相联。那么，清末民初的这一管理机构与以往相比，到底发生了哪些重大变化呢？
其一，机构专门化。
所谓专门化，系指所设机构专门负责有关社会管理的事务，在职掌方面不再兼顾其他。1906年9月，内外交
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