化而变化，但是垦田中的官田数量则在减少，其原因在于皇帝对它的支配政策发生了变革。皇帝将官田用作贵族庄田、官僚职田，没有多大变化，而在给农民方面的前后不同时期变更颇多，早期，比如汉代，皇帝处理贫民就耕问题，多是将官田出租给农民，收取与私人地主差不多的地租，只把极少数的耕田赐给农民。耕田出租，所有权仍完整地保持在官府手里，是官田仍多。到了后期，政府的举措向有利于官田私有化的发展。象金代四百万人的官田私有化了，其数量之巨大，可想而知，事情还不仅在这里，更重要的是皇帝对官田一般不再出租，而是径直给予农民，就象明初那样的移民垦荒，给农民以土地所有权。清代的“更民田”政策，承认农民已占有的明朝官田为私有田。将官田给农民的政策，使庶民拥有的土地增多，从而使庶民土地所有制得到发展，也令小地主、自耕农、半自耕农不断产生，稳定她们的地位。
第二个考虑的因素是土地买卖权力程度的变化，与庶民地主土地所有制的发展。董仲舒讲的“除井田，民得买卖”，道出了战国以来土地就可以买卖的事实，问题是土地买卖的自由程度如何，那是由古至近逐渐变化的。官方要控制买卖的程度，而民间则要求摆脱官府的控制。王莽宣布土地为王田，不得买卖，可是百姓怨恨，不得不改变为允许贸卖的政策。北朝均田令宣称国家给民份地，虽然实际做不到，但是观念上土地是皇帝所有，不准买卖，然而唐代均田制把份地区划为永业田和口分田，前一种田可以买卖，对这种变化，是政府对农民土地买卖权限制上的松劲，似乎可以认为是农民要求土地所有权和扩大买卖的结果。待后均田制破灭，政府再没有控制土地买卖的制度，所以宋朝人讲这种情形是“田制不立”[114]。政府减少对土地买卖的干涉，允许土地买卖在较大程度上进行，土地买卖比较能够顺利实现，因而可能变得频繁，事实也正是如此，那就是土地兼并的越往后越激烈。董仲舒说“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”。表明土地兼并已经很严重了，汉哀帝土地兼并进一步恶化，于是有辅政师丹，丞相孔光的限田主张，而无任何效果[115]。到了唐代，杜佑说：“天宝以来，法令弛坏，兼并之弊，有逾于汉成哀之间”[116]。表明唐代的土地兼并比汉代更为严重。土地兼并的一个标志，是土地转移的迅速，也即频繁地更换主人，宋代出现“贫富无定势，田宅无定主，有钱则买，无钱则卖”的情形[117]，兼并形势愈加激烈。到了清代，钱泳说：“俗语云：‘百年田地转三家’，言百年之内，兴废无常，必有转售其田至于三家也。今则不然，……十年之间，已易数主”[118]。说明清代田地转移更频繁，土地兼并更猛烈。土地越自由买卖，使富有庶民与特权者在兼并土地的竞争中处于同等地位，有了买卖的方便，越容易拥有土地，造成庶民土地所有制的发展。于是，多层级的土地所有制中，第三层级的私人土地所有权，主要拥有者的身份发生了变动，唐代以前，特权等级地
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