三、僵滞阶段（成帝到王莽时期） 

西汉水利官署一直在演变。太常、大司农、少府、内史、主爵中尉等都设有主管“陂池灌溉，保守河渠”的都水长丞[8]。汉武帝时，以都水官多，置左右使者各一人[9]。但还没有专管黄河水利的衙署。据《汉书·沟洫志》，成帝建始四年（前29）派遣河堤使者王延世治河。这是“河堤使者”官名第一次出现在史籍中。既然当时派遣此官前去治河，则此官名至少在这以前就已出现。在成帝时期，还出现了“河堤都尉”[10]官名，说明当时已经建立了一套防止黄河水患的人事制度。但如果没有高素质的人才领导，再好的制度都起不了效果。完全依靠制度，制度的僵滞有时会反过来起负面影响。成帝时期，黄河水患制度开始出现僵滞，不能有效防治水患。此阶段制度僵滞有三个原因： 

一是工程负责人依经办事，僵化理解河道治理。武帝开始，“罢黜百家，独尊儒术”， 从元帝时代开始，儒家思想成为汉代政权的*指导思想[11]。为了更有效防止水患，逐渐形成了依经治水制度。《尚书·禹贡》是我国古代第一部地理著作，记述了上古大禹治水的事迹，为后世治理河流提供了宝贵的经验，也成为汉代治水的根据之一[12]。依经治水制度使得政府在选拔治水工程负责人时偏好精通《禹贡》的学者。从临时委派官员到由一定标准选拔治水人才，是一大进步。有依据本可使治河更有效率，但《禹贡》毕竟没有完全反映当时黄河的实际情况，如果盲目依经办事，也会降低治水效率。制度的僵滞在成帝初期开始显露。西汉中后期，黄河堤岸并不不稳固。郭昌发现了问题并开始补救，成效却持续不长。成帝初，清河都尉冯逡上奏说，郭昌穿的渠已坏，应该再次穿渠，否则后果非常严重[13]。冯逡的建议引起政府的高度重视，丞相、御史推荐博士许商前去巡视。许商是当时的大数学家和儒家，

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