三是河道治理制度得不到切实执行。河道治理关系到黄河中下游众多郡国的利益，不是某个郡国能够自行解决的。武帝时期瓠子决口地方政府堵塞不住就是一个先例。但此时，黄河堤岸的修筑却依靠地方政府组织。哀帝时，贾让治河三策中提到“濒河十郡治堤岁费万万”，“濒河堤吏卒郡数千人，伐买薪石之费岁数千万”[19]。可见，即使地方政府花费如此多的人力、金钱，还是阻止不了黄河的水患，故平当建议中央组织疏河。政府曾会同全国水利专家一起商讨治黄事宜，但最终没有结果。 

王莽时治河制度彻底崩溃，得不到执行。《汉书》卷九十九中《王莽传》载：王莽始建国三年（11），“河决魏郡，泛清河以东数郡。先是，莽恐河决为元城冢墓害。及决东去，元城不忧水，故遂不堤塞”。也许正因为此，在当政期间，王莽虽曾集合全国水利精英商讨研究河患，众人奉献多种应对方案，结果仍然陷于空言，没有一种得到实行。 

东汉光武帝时，治河制度承继了西汉后期的僵滞状态。《后汉书》卷七十六《循吏·王景传》载：“建武十年，阳武令张汜上言：‘河决积久，日月侵毁，济渠所漂数十许县。修理之费，其功不难。宜改修堤防，以安百姓。’书奏，光武即为发卒。方营河功，而浚仪令乐俊复上言：‘昔元光之间，人庶炽盛，缘堤垦殖，而瓠子河决，尚二十余年，不即拥塞。今居家稀少，田地饶广，虽未修理，其患犹可。且新被兵革，方兴役力，劳怨既多，民不堪命。宜须平静，更议其事。’光武得此遂止”。实际上，黄河泛滥已达三十多年，亟待整治，这之后“汴渠东侵，日月弥广，而水门故处，皆在河中，兖、豫百姓怨叹，以为县官恒兴它役，不先民急”[20]。 

明帝以后，经济迅速发展，治理黄河成为社会的共同需要，治河制度重新恢复生机并有所创新。东汉王景治河以后黄河安流长时间安流的原因很多，除谭其骧等先生提出的观点外，以下四项也为长期安流提供了条件： 

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