征借款是典型的海关代为扣还。如第一次借款（1867年4 月）的借贷程序和还款办法是：先将广东、福建、湖北、江海关、浙江“同治六年七月份起十二月份止六个月，应协甘饷银数，咨行闽海各关监督出印票，督抚加印，向洋商借银一百二十万两，迅将印票发交胡光墉，会同江苏苏松太道应宝时，与洋商交割”，其中闽海关代借24万两、粤海关代借24万两、浙海关42万两、江海关18万两、江汉关12万两。“在本年七、八、九、十、十一、十二等月，在各关关税项下拨还洋商。”（注：《筹办夷务始末》同治朝，卷48。）各省藩司则按月拨交各关应还款额。对这种方式左宗棠颇为得意：“在各省仍止按月应协之款，并非提前；在各关旋垫旋收，并无增损；在各督抚止经手过目，并无烦劳。”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1990年版，第25页。）此后五次借款均是如此。其他地方也纷纷仿效，而且“因为有了以海关收入作为担保的这一条款，就为那些愿意在这种担保之下提供贷款的商人们在金融业务上开创了一种新的可能。”（注：勒费窝：《怡和洋行——1842～1895年在华活动概述》，上海社会科学出版社1986年版，第58～59页。）
从前的借款只是以一个海关的收入偿还的，自西征借款开始，任务分摊到各海关。这说明，越来越多的海关收入已不在清政府户部的掌握之中；外国税务司拥有关票印押权，名义上的海关最高官员——中国海关监督却被排除在外。掌握海关行政的外国税务司为加强对海关及关税收入的控制，明确要求要有这样的程序：借款要经谕旨批准，总理衙门遵旨让海关总税务司饬令各有关税务司对发行之债票盖印签署。海关之所以抛开协拔各省，专注于中央政府的承诺，主要动机有二：（1 ）保证外国贷款人的利益。海关税务司签署中央批准的债票可以向外国商界证明，借款“系政府所借，其本息偿付由中央政府负责。”并且保证不贷款给那些“本身无权借款——其后任何能赖债的地方官员”（注：《中国海关起源、发展及活动之文件》（英文本），第6卷，第230页。）；（2）以此攫取更多的海关管理权，进而加深对中国财政的干预。海关签署的债票，一般存储在汇丰银行的上海分行，在中国政府不能按期偿付借款时作为缴税之用。同时，各税务司尤其是总税务司赫德力图把借款主动权控制在自己手中，并“为政府借款开辟途径，在中央政府按此方式进行一系列尝试后，在今后欲预征收入或求诸外援时考虑采用之。”（注：《中国海关起源、发展及活动之文件》（英文本），第6卷，第232页。）言下之意，即以海关收入为诱导， 使中国财政愈益受缚于人，并以此进一步确立海关的独特地位。赫德曾得意地预言：“海关将逐渐归我掌握”（注：汪敬虞：《
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