从上述的简单分析可以看出，甲午以前，举借外债的动机主要在于弥补财政的缺口，近代的公债观念并非主要的理论依据。虽然，左宗棠早在1867年即提出中国可以仿行外国“贷兵饷于众商”的做法，“指税项归款，商情乐从，事办易集。”（注：《筹办夷务始末》同治朝，卷48。）甚至认为可以大规模地借，“借数愈多，则息耗愈轻，年分愈远，则筹还亦易，在彼所获虽多，在我所耗仍少。”（注：《左文襄公全集》，书牍，卷24。）其间隐含了公债的基本特征：即将财政收入提前支用。但从其主观目的而言，是为举债应急、用协饷归还外债寻找理论支持。左宗棠共为西征借款六次，除二次在数目上有所削减外，基本上都得到清廷的认可。其根本原因就在于外债的运用与偿还都在协饷制度运行范围之内，没有冲击现存财政收支结构，更没有对中央财政形成债务负担。清政府认为：“左宗棠息借洋款，俱以西征协饷抵还，移缓就急，于帑项无大出入。”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1990年版，第99页。）在1867～1881年间，各省关支付的外债本金仅为 8865000两，为所借本金的56％；连带支付的利息3832252两， 两项共计为12697252两，占实际协饷88020449两的14.4％。（注：马陵合：《试析左宗棠西征借款与协饷的关系》，《历史档案》1997年第1期。 ）同时，中央政府虽须担负因关税抵押关系而形成的间接债务人责任，但在清政府看来这并不至于形成重负，因为自19世纪70年代以后海关收入在财政收入中的比例愈益上升，已达20％左右。清政府也意识到这种“未经抵押的关税收入大有举债的潜力，此项税收每年有规律地和以未有过之数额流入国库，国库资金从未感到紧绌。”（注：《赫德与中国海关》（英文本）第363页。）从内外两个方面看， 因有切实的偿还来源，没有在国家财政上形成真正的债务负担，清政府俨然以之为一种应急性的财政运行体制，而没有充分意识到其中的主权损失，更没有自觉地改革财政体制和科学地利用公债（包括内外债）。

尽管如此，中央政府对地方政府举债并非放任自流。清政府虽允许地方政府举借外债以应急需，但也意识到外债对国家独立性和中央集权财政的威胁。据

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