在这些企业里，形成了官（中央政府、洋务官僚）和商（经营管理者、商董）的二方四角关系。

　　中央政府。在70至80年代，清中央政府还无法适应社会经济变动而相应地作出机构与政策调整，在这种情况下，1861年设立的原来是与洋人办交涉的机构——总理衙门就略改初衷，演变成洋务事业的“总管”。然而，作为洋务运动的总管，总理衙门这一机构又有种种局限：

　　总理衙门内部缺乏合理的专业化分工。既要领导那么大的工业化运动，却又没有一个专设的职能部门。它既管外交，又管洋务活动，这是应付新条件下国家职能变化的需要。但总理衙门的职能发挥要受当时权力结构的制约。它并没有能力驾驭地方实力派，因此它的作用也就主要限于顾问与传达，即向清廷最高统治者传递洋务派的奏议或奉旨复议，拿出同意或否定意见，还为洋务企业上奏请拨经费或代向外商购买机器武器。在这种情况下，它无法按工业化的要求制定规划，调整政策，更不可能为建立新的经济体制制定统一法规了。

　　以上种种，决定清中央政府在晚清工业化运动中所起的作用是极其有限的，它虽然充当了洋务官商体制的保护者的作用，却无法有力地领导工业化运动的发展。

　　洋务官僚。他们多为地方督抚大员，是洋务官商企业的创建者和控制者。他们对企业的控制，主要通过四个渠道：决定企业发展的大政方针与重大问题；直接操纵人事任免权；为企业提供垫款或借款；为企业提供减免税厘、专利等等方面

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