那么，这种“乡绅统治”是如何形成的呢？重田德认为，乡绅统治的建立，主要经历了两个历史过程。一是个别的“乡绅统治”的形成。这种统治主要表现为两种形式：一是基于土地所有关系的乡绅统治，这一统治是以“优免权”为杠杆实现的。由于“素民”中小地主不享有优免权，为了逃避以土地为基础的赋役，他们往往以“投献”、“诡寄”等名目将土地隐寄于享有优免权的乡绅名下。通过接受中小地主投献或诡寄的土地并作为私有土地加以保护，乡绅与中小地主结成“庇护－－被庇护关系”。这不但导致双重土地所有关系的建立，而且使乡绅取得支配中小地主的权利，并将由中小地主控制的佃户也一并置于统治之下。这一统治的形成过程可以说是“自下的封建化”。二是不基于土地所有关系的绅士统治，这一统治是以乡绅的社会权力为杠杆实现的。作为“百姓之望”、“民之师表”，乡绅在地方行政中担当“辅佐官僚”或者“代理官僚”的职能，可以说是处于“地方*要员”的地位，具有“一定的权限”。依靠这些权力，乡绅一方面可以进行不基于自由买卖的土地兼并、高利贷、垄断市场等活动，另一方面可以通过结交官府，追求各种私人利益，行使“事实上的裁判权和刑罚劝”，并从事各种地方公益活动，由此取得对自己佃户之外其他生产者的支配权。由于上述统治方式只是乡绅的个人行为，所以只能是一种“横插”于专制*体制下的“私人的”、“分权的”、“封建的”统治。

二是体制化的“乡绅统治”的确立。重田德认为，体制化的“乡绅统治”是国家对上述乡绅“私人的”、“分权的”、“封建的”统治进行抑制和扬弃后实现的，其形成的标志是18世纪清政府地丁银制的施行。明朝后期，因“地主制的充分展开”，里甲制趋于解体。为了解决这一问题，政府进行了一系列赋役改革，而地丁银制就是作为赋役改革的一环，以期问题的“最终解决”而实行的。“中国自古以来税制有两根支柱即赋（土地税）和役（人丁税）”，地丁银制的实施，原则上使中国赋、役合并，役被吸收到赋中。这表明国家在政策上放弃了在“役”中所体现

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