清太宗时期，设立文馆，又称书房，即秘书机构。崇德元年（1636年），皇太极称帝，改文馆为内三院。顺治十五年（1658年），仿明制，改内三院为内阁，同时设立翰林院。世祖遗诏既将顺治年间所设机构斥为“于淳朴旧制，日有更张”，当必须革除之列。顺治十八年六月，四辅臣以皇帝名义降旨吏部，“内三院衙门自太宗皇帝时设立，今应仍复旧制，设内秘书院、内国史院、内弘文院。其内阁、翰林院名色俱停罢。内三院应设满汉大学士、学士等官”。[23]这次所恢复的内三院与太宗时所设的职掌已有差别。太宗时，内三院的大学士颇受信任，随时入直，以备顾问。如范文程任内秘书院大学士，召直左右，“所典皆机密事，每入对，必漏下数十刻始出，或未及食息，复召入”。每议政，皇太极必曰：“范章京知否？”入关初期，“抚育各国书敕，皆文程视草”[24]

多尔衮摄政，内三院大学士既不直入，也不票拟。这次复设之内三院大学士与内阁大学士相比，除品级从正五品升至正二品之外，其他职司与顺治初年之内院大学士无别。如同御史李之芳疏言：“昔（内阁）大学士俱内直，诸司章奏，即日票拟。自鳌拜辅政，（内三院）大学士皆不入直，疏奏俱至，次日看详”。[25]辅臣共同商量票签内容，请示太后，并且代替幼帝朱笔御批。所以，必待次日看详。这样，大学士入值和票拟之权被剥夺了，这样就打乱了国家中枢机构的决策秩序。辅政权臣的所为又得不到有效监督，为鳌拜揽政提供了契机。

辅政体制失控主要表现在：1、辅臣权势渐重，取代了皇权。鳌拜专权即如此。辅臣参预国家重要机务的决策，又可代皇帝“朱批”，利用奏疏“次日看详”之则，鳌拜将部院奏折私带回府，“任意更改”，一人独断。他操持中枢机构，安插亲信党羽，如任命户部尚书即以“太宗文皇帝时设有二员，今亦应补授二员”为借口，将马迩赛徇情补用等。2、六科封驳之权，名存实无。因闲置了内阁大学士入值和“票拟”的职能，实际上取消六科掌题本之抄发与封驳的监察职权，批下之本，径达部院。权臣处于无监督的状况。3、此时的诸王多颐养天年，无问朝政。致使鳌拜擅权便愈演愈烈。

四、辅臣与皇帝的权力失衡

四辅政大臣是一个辅佐幼年君主的政治集团，四人之间因旗籍矛盾加剧，裂痕愈大。鳌拜排斥异已，专权自恣，独揽朝纲，擅作威福，有个发展过程。依据所见史料分析，大体可分为三个阶段：

（一）从顺治十八年（1661年）至康熙二年（1663年），其特点是索尼等四人相互协同，共掌国政，贯彻执行世祖福临的既定路线。诸如，继续完成民族征服战争，施行赈济蠲免，恢复和发展生产，整顿吏治，加强官吏管理等，稳固政权。（二）康熙三年至五年，特点是鳌拜恃其功劳，违背“誓词”，日益骄恣。鳌拜与费扬古素有嫌隙。康熙三年四月，以平日不待敬鳌拜的费扬古之子御前待卫倭赫于景山瀛台擅骑御马，动用御弓射鹿为罪名，将他斩首。不久，又以费扬古守陵怨望，及其子尼侃、萨哈连俱坐绞刑，余发配宁古搭，籍没家产，归鳌拜之弟穆里玛家。这是鳌拜专横暴戾的开端。五年十二月，圈换旗地，矫诏残害大臣。鳌拜在四辅臣中地位突出。索尼目睹了一切，又无力排解，故屡次呈请康熙帝玄烨亲政。（三）康熙六年至八年，特点是鳌拜树置党羽，把持朝政，以权谋私。康熙六年六月，索尼病故。“自索尼卒，班行章奏，鳌拜皆列首”。[26]七月，玄烨亲政，鳌拜仍矫旨杀害苏克萨哈。“与伊等相好者荐拔之，不相好者陷害之”。在朝廷内安插亲信，结党营私，擅自将宗室班布尔善由领侍卫内大臣提升秘书院大学士。拉拢吏部尚书阿思哈，擢镶黄旗满洲都统泰必图为吏部侍郎，正红旗满洲都统噶褚哈为兵部尚书，正白旗满洲副都统马尔赛为户部增设尚书；七年，又任命正蓝旗满洲都统济世为工部尚书等等。他们通同结党，沆瀣一气。这样，鳌拜垄断了中央部院的主要部门，控制了朝廷中枢机关。“凡事在家中议定，然后施行，且将部院衙门各官，于启奏后，常带往商议”。“文武各官，尽出伊门下，内外用伊奸党，大失天下之望”。[27]

这一时期，鳌拜怙势作威，独断朝纲达到了高潮。与康熙帝玄烨过从甚密的法国传教士白晋看在眼中，记在心上，在呈其国王路易十四的报告中记述：康熙皇帝初年，“遵照顺治皇帝遗诏设置了四位摄政王（辅政大臣）。在他十五、六岁时，四位摄政王中最有势力的宰相（鳌拜），把持了议政大臣会议和六部的实权，任意行使康熙皇帝的权威。因此，任何人没有勇气对他提出疑义”。[28]玄烨十五、六岁，正是康熙七、八年，鳌拜的专权极大地威胁着玄烨的皇权。切除鳌拜集团这个大的“肿瘤

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