際主持者。十一月二十三日，李鴻章上陳著名的奏摺《試辦招商輪船折》，指出自己于本年夏間驗收海運之暇，命浙局總辦海運委員朱其昂等人商議，擬定輪船招商章程。“曆溯滬商之殷實者，首推朱氏”[13]，朱其昂，江蘇寶山縣人，是以沙船爲其世業的淞滬巨商。有人說他擔任海運委員，當沙船商發生糾紛時，總是“經常費盡心機解決這些難題，並提出建議，發出指示，因而贏得了船主及力夫的稱讚，從而是一位難得的官員”[14]。加之李鴻章認爲，南洋無熟悉情形、肯擔當大事的商人，“築室道謀，顧慮必多”，只能由上海商人領辦[15]。這種選擇就很可以理解了。
經反復議論，朱其昂等人擬定《輪船招商節略並各項條規》（即招商局章程）20條，明確規定，輪船招商局在招商過程中，要杜絕洋人借名入股，也不準將股份轉讓給洋人，以保證企業的民族性。但招商局可通融雇用洋人，在輪船進出口時，由洋人引水員，“幫同駕駛，以免擱淺”。章程中和漕糧海運直接相關，並且也是招商局招商的關鍵，則是規定輪船招商局承運漕糧，運漕水腳“均照江浙沙甯船章程”。輪船運米到津後，先行上棧，在天津紫竹林一帶修造棧房，費用先向江浙海運總局借支，于水腳項下陸續扣還[16]。總署對此章程表示支援，只是重申不得讓洋人入股，引水員則“嗣後總以不用洋人爲妥”[17]。
由此不難看出，招商局之成立，與福州船政局引發的船政大討論密切相關。所謂的招商局輪船濟漕，在很大程度上，不過是洋務派官員應對責難、以期保住洋務運動成果的計策。
二、撥漕輪運乃爲扶植方式
爲支援新興的輪船招商局，李鴻章特奏請朝廷明年飭撥海運漕糧20萬石，交由招商輪船運津；攬載貨物時報關納稅，仍照新關章程辦理。如果從此中國輪船暢行，“庶使我內江外海之利，不致爲洋人占盡，其關係於國計民生者，實非淺鮮”[18]。李鴻章還把它與鞏固海防聯繫起來，認爲海防非有輪船不能佈置，必須勸民購買，無事時可運官糧客貨，有事時裝載援兵軍火，“藉紓商民之困，而作自強之氣”[19]。對於這種目的，外國人瞭解得極爲清楚：李鴻章坦然地接受了外國輪船不可能被中國人趕出去的現實，正如水不能倒流，木帆船也不是外國輪船的對手，“唯一的選擇只能是‘施夷長技以制夷’，並通過開辦中國人自己經營的輪船，防止輪船完全由外國人控制”[20]。
但是，招商局最初的招商活動並不順利，“招股年余，無人過問”。甚至著名商人胡光墉和李振玉也一度改變注意，拒絕出資[21]。直到次年，商人也僅認購10萬兩，且並無現銀交局。李鴻章只得從天津練餉錢中撥出20萬串，不足部分由朱其昂、朱其詔兄弟墊付，先行購買輪船3艘。在回憶招商局最初的窘境時，李鴻章指出，此事本系創始，籌辦極爲艱難，華商初猶觀望，洋人又複嫉忌，“往往跌價相爭，非開誠佈公，堅持定見，不足以服衆而自立”[22]。因招商不理想，官辦機器局無現船可用，他們只得改變“官商合辦”的念頭，變爲“官督商辦”，即“由官總其大綱，察其利病，而聽該商董等自立條議，悅服衆商”，所有盈虧全歸商認，與官無涉。在李鴻章的指示下，朱其昂等人重新擬定《招商局條規》28條，規定“輪船商局”更改名稱爲“輪船招商局”，面向社會招商[23]。
李鴻章曾說：“京朝士夫不顧念中外大局，訟言船政之非，總署心知其理，而怵于成效之難，亦遂淟忍依違。”[24]除了招商困難，反對創辦招商局的也大有人在。光祿寺卿劉錫鴻堅信，中國輪船必不如洋輪船：一、洋船工料堅而駕駛熟；二，洋人重信，不如中國人狡詐，得錢則毀約；三、附洋船有損失，洋官能爲之追賠，附中國船而失，中國官不能爲之追賠[25]。他甚至對李鴻章稱：“現惟以聖人柔遠之道待之，體其然諾不苟之性，恤其受欺奸民愚直躁急之情，明白開諭，以禁約其非，平心察處，以解釋其怨。”[26]李鴻章爲平息各沙船商人的恐慌，甚至不得不向上海沙船會館擔保：“嗣後沙甯東衛各船統運江浙漕糧，以100萬石爲率，餘則撥歸（輪）運。”[27]儘管這種保證事後並未執行，但招商局在成立過程中所面臨的阻力，可見一斑。
兩江總督何璟是反對招商局最有力之人。他強調資本不易集，沙船主必不肯讓，不僅對招商活動百般阻撓，還致函李鴻章，認爲招商局多有窒礙，主張輪船招商局“從緩”興辦[28]。江蘇是清代漕糧海運的主要承擔者，作爲江蘇漕糧海運的主要負責人，強
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