初，高祖事后唐明宗，睹枢密使安重诲秉政擅权，赏罚由己，常恶之。及登极，故断意废罢，一委中书。至是冯道等厌其事繁，故复请置之，庶分其权。 [１７]

奉“避事保身”为原则的冯道等人，以外朝文职宰臣身份典掌枢密机要，在当时无疑承受着巨大的压力；而枢密使特具的“置诸近侍”性质，尤在外朝宰臣“职分”之外。同时，这也使人们注意到，枢密院在当时“正发展成一种被普遍接受和有效的制度，非中书所能取代。” [１８]

开运元年（944）“复置枢密院，以桑维翰为中书令兼枢密使，事无大小，悉以委之” [１９] 。废罢了五年的枢密院恢复之后，其长官事实上获得了更大的权力。此时的平章事兼枢密使成为中央的真宰相，前引王鸣盛所谓“有相权”的“兼枢密”者，应指枢密使徙宰相后仍兼领枢密者 [２０] ，而其权力主要是来自于枢职。

后周的枢密院长官中，仍以王朝创建期的元从功臣为多。世宗时，郑仁诲、魏仁浦、王朴、吴廷祚先后担任枢密使，或太祖旧臣，或世宗故吏。而与此同时，枢密使不再如后汉时直接领兵，权势有所收敛。世宗去世前，曾经安排宰臣范质、王溥参知枢密院事。诸般措置，反映出冀图军政权力有所制衡的意向。

枢密院职能的演变，是与它自内廷向外廷机构转化的过程同步进行的。枢密院转为外朝中枢机构的格局，自后唐以来即逐渐显露端倪；后晋时期的反复，恰恰证明了这一格局在当时已被接受；后周已着手“引中书以分枢权” [２１] ；北宋初期则在经历了一段曲折之后正式确立了中书与枢密院对持文武二柄的体制。
二

赵宋代周，太祖并不急于调整中书门下领导成员。当然，留用旧朝宰相的情形，五代以来并不少见。在动荡的时局中，这给无奈的人们带来政策延续方面的某种稳定感，从而亦有利于新政权的立足。

留用旧朝宰相这种作法的背后，还有另外一层原因，这就是作为总领行政事务的权力机构，中书门下在当时所起作用有限。宰相作为中书门下的首长，实际上是政务领导，既不是帝王的腹心，也不是决策的主导。

据《宋史》卷二四九《范质传》：

先是，宰相见天子议大政事，必命坐面议之，从容赐茶而退，唐及五代犹遵此制。及质等惮帝英睿，每事辄具札子进呈，具言曰：“如此庶尽禀承之方，免妄庸之失。”帝从之。由是奏御浸多，始废坐论之礼。

“坐论之礼”之废，实际上是趋势发展至此之必然。这里有助于人们理解当时情势的关键，或许不仅仅在于是否“命坐”、“赐茶”，而更在于“每事辄具札子进呈”。唐代中期以后，随着三省制向中书门下体制的转变，中央决策机制逐渐发生了深刻的变化，出现了“宰相决策权的实务化即宰相职权的政务化趋向” [２２] 。晚唐五代时期则在体制转变因素之外更有政治上对于宰相权力的排抑，宰相在一定程度上不过是王朝礼仪秩序的象征，能够“见天子议大政事”的机会与范围相当有限。这种状况，直至乾德二年（964）赵普代范质、王溥、魏仁浦任相后才有所变化。

与宋初数年中书门下班子大体未动形成为鲜明对照的，是对枢密院长官次第渐进的调整。周世宗临终前特地安排“参知枢密院事”的宰相范质、王溥，赵宋开国即不再参知枢密院事。留任的两位枢密使，魏仁浦兼任，吴廷祚专任；而开国皇帝的亲信赵普，首任枢密直学士，继而踏进密院长官的序列，成为宋代第一位枢密副使。建隆三年（962），宋太祖以“均劳逸”为由，将周世宗以来“掌枢务，有年于兹”的吴廷祚调为藩镇节度 [２３] ，赵普则升任枢密使。

太祖乾德年间，政权重心发生了明显的转移。随着赵宋政权的初步稳定与制度设施陆续走上正轨，宋初三相（在一定意义上也可以说是“后周三相”）去职而赵普出任宰相，中书门下摆脱了尴尬与微妙的处境，转而成为朝廷议政的核心机构。伴随这一过程同时展开的，是枢密院进进退退、步履蹒跚地摆脱了“内廷”“私人”的性质，逐渐成为与中书对掌文武大政的部门。.

北宋初期枢密院机构性质的过渡，经历了大约半个世纪的过程。

研究者通常指出，“宋太祖设置枢密院，究其用意，显然是为了与中书门下对掌军、民大政，所谓‘势均中书，号为两府’，以枢密院的长官来分割宰相的掌兵之权。” [２４] “边事兵机，多用枢密言。” [２５] 其实，在相当长的一段时间之内，枢密院长官的职责并不限于参议军事、除授武官及内职，也不限于运筹兵机，而包括着参与种种帷幄之谋。可以说“参谋议，备事变”一直是其主要职能。《文献通考》卷五八《职官考十二·枢密院》中，马端临有段按语说：“祖宗时枢密院官虽曰掌兵，亦未尝不兼任宰相之事。”他所说“宰相之事”，是指除授、文史等具体事项；事实上，当“祖宗时”，特别是太祖、太宗之时，枢密

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