清初，清廷在内地基层推广里甲、保甲制，“以里甲纳正赋，保甲编烟户，承徭役。”[47]但是，到后来“康熙‘滋生人丁永不加赋’、雍正‘摊丁入地’以后，人丁编审不再受到官方重视，直至乾隆年间停止编审，使里甲编组无从维持，加之田赋（即地丁钱粮）总额基本固定，里社遂逐渐废弛。与此同时，由于赋役制度变化引起人丁户口失控带来的社会动荡，使清廷提高了对保甲的重视，他们以强化保甲、推广保甲的做法重新加强其在基层社会的统治，造成了‘唯保甲是赖’的局面。”[48]里甲制失去了它存在的价值，保甲制越发得到朝廷的依赖。在此背景下，在塞外开垦地区也推行了保甲制，如上述归化城土默特和昭乌达、卓索图盟等地区。其实，在鄂尔多斯南部地区为“专司伙盘”而实行的总甲、牌头制也是保甲制的一种形式。但由于特殊地区特殊状况，鄂尔多斯的总甲、牌头制表现出其自身的特点。“暂聚伙盘者，均有内地住居，编入户口册，故于公事无误，而奸宄亦难溷迹，措置颇为妥协。”[49]因伙盘处民人“均有内地住居，编入户口册”，而保甲的“编烟户，承徭役”的作用在总甲、牌头身上很少得到体现。从而使鄂尔多斯地区的总甲、牌头制是与内地的保甲制不同的方式开始发展起来的。

当初班第、庆复等人奏请设立时，总甲、牌头的职责是遇有拖延地租、偷砍树木、毁坏坟墓和鄂博、争斗盗劫等案件及逃亡等事不清者由总甲、牌头上报。各种文献记载也证明了总甲、排头的确是努力实现着他们所承担的各项职责。因此，《榆林府志》的编修者夸张地说：“一切事件由是而事有专责，中外民人永无纷更滋扰之弊矣。”[50]但不断发生的蒙古人和民人各种案件本身就驳斥了这种说法。

乾隆四十八年（1783）修的《府谷县志》有一段关于本县伙盘处较详细的描述：

五堡口（黄甫川、清水口、木瓜口、孤山口、镇关口）外共租蒙古地计牛二千二百二十六犋，每年共租银三千八百六十六两四钱五分，共租糜一千九百七十一石一斗

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