清政府对于地方自治的政策取向，较为集中地体现在各级地方自治章程之中。1909年1月，清政府正式颁布由民政部拟定、宪政编查馆核议的《城镇乡地方自治章程》［④ｅ］，1910年2月又相继颁布《京师地方自治章程》［⑤ｅ］和《府厅州县地方自治章程》［⑥ｅ］，地方自治制度初具规模。 

清末的各级地方自治制度，基本上是仿效日本的市制和町村制，其组织形式和选举程序等项内容带有近代地方自治的色彩。但是，清廷推行地方自治的核心精神，是各级地方自治机关均受政府监督，以自治辅佐官治。宪政编查馆于奏定《城镇乡地方自治章程》时指出：“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”［⑦ｅ］这就是说，自治不可触犯皇权，不可摆脱官治而自立。该项章程又明确规定，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”地方自治不仅应以辅佐官治为指归，而且要受政府的严格监督和控制。地方官员不仅可以随时检查监督其活动，甚至有申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。这就决定了清末地方自治难以摆脱官治的羁绊，也就难以实现完全意义的资产阶级民主性质的地方自治。 

各级地方自治章程颁布后，地方自治制度开始划一，各省开始奉章筹办，地方自治活动由此进入第二阶段。此时的地方自治，主要包括以下内容：1．设立地方自治筹办处，从事调查、选举事宜；2．开办自治研究所，培养、训练自治人才；3．建立地方自治公所，选举各级议事会、董事会等自治团体和自治职员。 

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