甲午战争后，商办资本主义企业发展形成第一次高潮，使清政府工商税收的比重上升。清廷意识到振兴工商的紧迫，一些官吏曾多次奏请设立工商职能机构，湖广总督张之洞主张各省分设“商务局”和“工政局”，以提倡实业，讲求工政；侍郎惠荣奏设商务大臣，以改变“商情涣散”、“商务日坏”的状态[1]。1898年戊戌变法时，光绪谕令在京师设立矿务铁路总局和农工商总局。政变后，慈禧以“总局设在京城，文牍往还，事多隔膜，一切未能灵便”[2]为由，裁撤了农工商总局。《辛丑条约》签订后，帝国主义加紧掠夺，清政府因背负沉重的战争赔款，面临严重的财政危机，复决定振兴工商。1902年，任命直隶总督袁世凯为督办商务大臣。但因设立矿务铁路总局和特派商务大臣以来，并无成效；加上地方督抚往往操纵商务、路务、矿务实权，故此决定设立商部，以加强对实业的提倡与辖管。1903年9月，光绪谕令设立商部，任命载振为该部尚书。不久，撤销矿务铁路总局，矿、路二政划归商部管理。商部下设4司2馆2局所，即保惠司、平均司、通艺司、会计司、律学馆、商报馆、商务学堂局所、接待所。为了笼络商人，调动商人效力，商部各司除额定职官外，另在各商埠选取“行谊诚实、熟悉商务”的商董为商部委员，令其考察商务，采取职官与商董“分途并用”的办法，商董委员无薪俸和办公开支，但“有异常劳绩”者可保奖商部郎中、员外郎、主事各职衔，直至四至头等“顾问官”[3]。
1906年11月，清政府为预备立宪做准备，并裁减冗员、节约开支，解决各部名实不副等问题，再次改革中央官制，将工部与商部合并，改为农工商部；又从商部分出邮传部，管辖轮船、铁路、电线、邮政，该部下设2厅5司及馆所局堂若干。
商部在各省设立商务局、矿政调查局等，作为各省振兴工商的机构，并委任诸局总办、总理等为议员，通过诸务议员掌握与管理各地的实业。诸如汇报货源、市场行情、局厂学堂公司状况，代商寄呈、禀报注册，保护出洋归国侨商，保奖资厚有成商人与匠心独运之工匠，提出有裨商业的建议等。1905年11月，该部奏定各省筹设或将原有矿务总局、查矿公所等改为矿政调查局，设总理、协理、矿师等职，经理各省矿政。1906年，为了加强对官办、商办、官商合办铁路的管理，在各路所设的参赞、监督、总办、提调，各省自办铁路的总理、华人工程师以及被留用的部派章京与毕业学生中，挑选路务议员以整顿路务。同年11
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