19世纪后半期，洋务官僚创办了约40余家民用企业，其中官办13家（其中汉阳铁厂后改为官督商办，湖北织布、制麻局改为招商承租），官督商办9家，官商合办2家，另有22家请求官府批准，挂着官督商办招牌，实由商人经营的小型采矿业。实际属于官商结合的企业14家(这14家企业是：轮船招商局、开平矿务局、漠河金矿、天津电报总局、上海机器织布局、中国铁路公司、热河承德平泉铜矿、贵州青谿铁矿、云南铜矿、湖北织布局、纺纱局、缫丝局、制麻局、汉阳铁厂。参见孙毓棠《中国近代工业史资料》第一辑下。)。

　　在这些企业里，形成了官（中央政府、洋务官僚）和商（经营管理者、商董）的二方四角关系。

　　中央政府。在70至80年代，清中央政府还无法适应社会经济变动而相应地作出机构与政策调整，在这种情况下，1861年设立的原来是与洋人办交涉的机构——总理衙门就略改初衷，演变成洋务事业的“总管”。然而，作为洋务运动的总管，总理衙门这一机构又有种种局限：

　　总理衙门内部缺乏合理的专业化分工。既要领导那么大的工业化运动，却又没有一个专设的职能部门。它既管外交，又管洋务活动，这是应付新

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