条件下国家职能变化的需要。但总理衙门的职能发挥要受当时权力结构的制约。它并没有能力驾驭地方实力派，因此它的作用也就主要限于顾问与传达，即向清廷最高统治者传递洋务派的奏议或奉旨复议，拿出同意或否定意见，还为洋务企业上奏请拨经费或代向外商购买机器武器。在这种情况下，它无法按工业化的要求制定规划，调整政策，更不可能为建立新的经济体制制定统一法规了。
以上种种，决定清中央政府在晚清工业化运动中所起的作用是极其有限的，它虽然充当了洋务官商体制的保护者的作用，却无法有力地领导工业化运动的发展。
洋务官僚。他们多为地方督抚大员，是洋务官商企业的创建者和控制者。他们对企业的控制，主要通过四个渠道：决定企业发展的大政方针与重大问题；直接操纵人事任免权；为企业提供垫款或借款；为企业提供减免税厘、专利等等方面的优惠条件，总之，都是通过自身的*权力实现的。洋务官僚的这种特殊地位和作用，不能不使洋务官商体制带有相当的局限：1．企业更多地受官僚个人见识、决策、实力大小的影响。李鸿章所办官商企业最多，与他70至80年代实力超过湘系官僚有关。90年代张之洞崛起，在他的治所地湖北就迅速兴起一批大型官商企业。李鸿章创办企业初在上海，民间资本力量较强，李认识到这一情况，因而决定利用商股而强调“官为监督”。张之洞意在“官为控制”，因而更愿意官办、官商合办，只是在碰壁之后才转为“招商承办”。2．洋务官僚的直接插手和控制，使企业失去了作为经济实体独立运行的条件。经济实体的独立运行，主要依据市场需要和价值规律的支配。洋务官僚缺乏近代经济知识，他们谈得最多的企业创办理由主要是两条：一是直接服务于洋务军工企业的需要，二是与洋人争利，基本都是从实用和*角度考虑问题，而不是着眼于国计民生需要。这种从*需要出发的作法常常会掩盖经济发展自身的规律与要求。有时候官僚决策的失误直接影响企业的经营，如张之洞汉阳铁厂选址的不当和求大求全的思想，造成经费、原料、运输的困难和生产成本的提高。
洋务官僚创办和控制企业，身份是否已经发生变化，或者说
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