>适应社会发展的需要，“今中国各省奸民布满市廛，或名青皮，或名光棍……此辈不耕而食，不织而衣，游手好闲，毫无恒业，挟其欺饰伎俩，横行市肆 之间……皆因内地城乡无巡捕往来弹压……盖不肖绅士往往为之维护，差役更互通一气 ……而于巡差、捕役竟至绝无其人，迨有盗劫等案先事不能预防，事后但悬赏格出花红，耗费既多，仍难破案……而差役之弊积重难返。”[7](P512-513)正是鉴于旧式治安 体系的积弊，巡警制的设立就成为大势所趋。“传闻袁慰帅近因各州县书役把持公事，骚扰阖闾，深堪痛恨，拟即招募巡警四营往附近各州县弹压地方，兼理民间案件。”[8 ]
警察制建立伊始就显示出其独特的优越性。“袁宫保选派巡警营兵丁在城厢内外昼夜逡巡，清理街道，盘诘奸宄，夜间按时换班，尤为慎重，宵小为之敛迹，百姓称诵，有 夜不闭户之风。”[9]“津埠五方杂处，最难清理，自创办巡警以来四年之久，得有现在之状况，虽非道不拾遗，夜不闭户，而贼益敛迹闾阎，又安当知巡警之效验。”[10] 不独中国人赞之，而且外国报纸也评价说：“天津交还后，巡警更加整顿，道路更见清洁，实出人意料之外，倘中国各处皆然，何患不自强而为天下之强国耶?”[11]
清末新政时期创办的近代警政，是传统社会走向近代化的一个重要内容。“长期以来 ，中国传统社会没有专职的社会治安机构，社会治安职能被多个部门分割。以京师为例 ，既有步军统领衙门、五城兵马司等，还有分管民事的京县差役、地方保甲等。其职掌被条块分割，其事例又各无专属，有事互相扯皮、推诿，无事则争相鱼肉百姓，由公共 权力的维护者，嬗变为封建暴政的得力鹰犬。”[12]即使各个分支机构，也存在着许多问题。如北京的步军统领衙门，在巡警局未建立之前，是由它来维持京城治安的。其具 体职能包括守卫、断狱、门禁、编查保甲、缉捕、巡夜、执行*、救火、发信号炮等 等(注：参见韩延龙、苏亦工等著：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年版，第116页。)，以军队组织而兼掌警察职能，军警职能并不明确，所以常常顾此失彼；而新式警察制
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