费正清曾指出：清代“政府统治的活动可以区别为两类：一类是往下只到地方县一级的正规官僚机构的活动，另一类是由各地缙绅之家进行领导和施加影响的非正规的网状系统的活动”[23]。县官县政必须依赖基层社会组织的力量。

所谓县政无非是：一守土安民；一征收赋税。

以城守而论。城守的责任者，主要不是国家经制军队，而是负责民政的守土官，是守土官率领的基层民众。所谓“战阵属兵，守城属百姓”。守土官所依靠的城守力量正是以城中士绅为长副、从城内居民中所编派的丁壮，当时称之为“勇”。[24]清人魏源在其一篇专论城守的文章中，详细描述了守土官依靠基层民众守城的方法：守城要“先一事权。守土官为主，居中调度”，余分四面四隅，各设正副，以“绅士为之”。其次“安乡民”，“然后分汛地”，“然后择贤能”，“然后编丁壮”。[25]守城之饷（平时千军岁给“米千石”，战时千军岁给3500石）均出于地方平时摊派的积贮，均出于基层社会的“民”。发生战乱之时，县官本人于城守、御“贼”等并无能为力，只能依赖基层社会组织的邑绅族绅，与之共议守城，借助乡兵的力量退敌，否则，或乡兵溃散

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