既如此，第一种观点似有些混淆国家财政与基层社会财政的职责和目标，有些混淆地方官府与基层社会组织的作用，从而高估了“耗羡归公”在财政体制变革方面的作用。双重统治格局下，中央官府与地方官府同属于上层政权，其财政职能和目标是一致的，均为国家财政（如前述，社会财政源于基层社会组织的代表士绅阶层自筹自用）。“耗羡归公”毋宁说是上层政权层次中中央集权财政的顽强表现，或者说，是清统治者以实际行动明确地方官府与中央官府同属于上层政权，而对偏离或破坏中央集权财政的一种纠正。

“耗羡归公”解决的是一个“倒挂”问题：将原本按统治者思维逻辑认为与基层社会有关的支出（包括官员特别是地方官员的部分俸禄、地方公费、地方发生的战费等）由地方官以向基层加收“规费”的方式“暗补”，改为将主要规费“耗羡”合法化，由中央统一以经制内开支的方式“明补”，约一半用于做为官员俸禄补贴的“养廉”；一半用于各省公费。事实上，乾隆以后，“耗羡归公”作为永久定制确立下来。其中的养廉银成为中央下发官员固定俸禄的正式组成部分。而“以公完公”用于各省公费的“耗羡”，则首先受到中央的严格监管，其次有时也被中央用于解决国家财政的有关用度。

第二种观点似失于不够具体。清代笼统的上层政权中毕竟有中央官府与地方官府之分，亦即国家

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