清代国家经制财政支出的范围和额度，本来即没有将俸禄、地方公费、地方发生战费等项完全包括在内，这是因为清廷本来即没有将上述各项列为经常性国用之中。中央、地方、基层的概念在康雍乾三帝的头脑中十分清楚，能够满足经常性国用（不包括上述与地方、基层密切相关的各项）的赋税目标；原额征足，国库充实，即实行“不加赋政策”而“藏富于民”。“藏富于民”也就是“藏富于基层”。在清廷眼中，这已经是“完全财政”，并非是“不完全财政”。清廷确实实行低俸禄，但在滋生人丁永不加赋和摊丁入地后，亦实行定额化的低税率；亦多次大规模蠲免，轮蠲，甚至普蠲，给基层社会和与基层社会紧密相关的地方公费收支预留了空间。地方官员、特别是与基层社会紧密相关的“亲民之官”的俸禄，本应该主要源于基层社会；基层社会和与基层社会紧密相关的地方公费，本应该取之于民而用于民；即战守发生的军费，因战阵属兵，守城属百姓，从基层社会筹措经费也便理所当然。

应该指出，因一级级地方官的命运均掌握在上司手中，由最基层的州县官加派私征的“规费”并不归其私有，而是久已被当作官场的公产，以种种名目进行着一次次由下而上的分配。“亲民之官”的州县官加收各种名目的“规费”，一方面满足地方开支，一方面以各种名目向上输送。而从州县手里取得了“规费”的府、道、臬、藩各官,又须分出所得,以诸如冬季“炭敬”、夏季“冰敬”、元旦端午中秋“三节”、上司夫妇“两寿”、谒见上司的“门包”、官员往来途经本地的“仪程”、赴上级及平级衙门办事的“使费”、“部费

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